dezembro 2012

Normas de Publicação

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O Ágio, o CARF e a Fiscalização

por Artur Braga
Consultor, sócio da área de tributos internacionais da Ernst & Young Terco
por Felipe Fortes
Consultor, gerente sênior da área de tributos internacionais da Ernst & Young Terco
por Fernando Trambacos
Consultor, sênior da área de tributos internacionais da Ernst & Young Terco

 

 O tema do reconhecimento e amortização do ágio para fins tributários tem sido um dos objetos de mais intenso debate entre doutrinadores, contribuintes e autoridades fiscais no Brasil ultimamente. Diante deste contexto, o objetivo deste artigo será traçar um breve panorama das principais discussões sobre o assunto hoje, focando-se na análise das decisões mais recentes e relevantes sobre o tema e das principais tendências relacionadas à fiscalização e à legislação.

I. ÁGIO: CONCEITO E BASE LEGAL

O primeiro dispositivo legal a regular o tema do ágio no Brasil foi o art. 20 do Decreto-Lei n° 1.598, de 26 de dezembro 1977, que determinou o desdobramento do custo de aquisição de investimentos em sociedades controladas e coligadas entre o valor do patrimônio líquido da adquirida e o ágio ou deságio. O ágio seria, portanto, o valor pago pelo adquirente em excesso ao valor patrimonial da adquirida; enquanto o deságio seria o valor correspondente à diferença negativa entre o preço e o valor patrimonial.

Em um primeiro momento, as contrapartidas referentes ao valor do ágio ou deságio foram consideradas neutras para fins fiscais, não sendo computadas na determinação do lucro real (art. 25). A partir da edição da Lei n° 9.532, de 10 de dezembro de 1997, porém, foram estabelecidas hipóteses mais amplas nas quais seria admitida a amortização fiscal do ágio (art. 7°), alçando-o a outro nível de relevância no direito tributário brasileiro.

A Lei n° 9.532/1997 foi editada no contexto das privatizações no Brasil. Ao alterar a regulamentação do ágio, teve como principal objetivo oferecer um benefício a empresas interessadas em participar em leilões no Brasil, criando um instrumento que permitisse uma redução dos custos envolvidos nas aquisições e fomentasse, como contrapartida, um aumento dos preços oferecidos nos leilões.

É interessante notar que, apesar de essa sistemática estar vigente até hoje, o atual cenário da economia brasileira é substancialmente diferente do período das privatizações. Como consequência de uma maior abertura ao capital externo e do aquecimento do mercado de consumo interno, o foco das grandes operações de fusões e aquisições se deslocou para a iniciativa privada, estando marcadas principalmente pela afluência do capital estrangeiro em busca de oportunidades no mercado brasileiro.

Além disso, a partir de 2008 passaram a valer as novas regras contábeis introduzidas pela Lei n° 11.638, de 28 de dezembro de 2007, e pelos Pronunciamentos Técnicos do Comitê de Pronunciamento Contábeis (“CPC”). Apesar de o art. 16 da Lei n° 11.941, de 27 de maio de 2009, estipular expressamente que as novas regras contábeis não produzirão efeitos tributários até a edição de lei específica sobre o assunto, diversas discussões surgiram sobre o tratamento tributário a ser conferido ao ágio, dado que a dinâmica contábil passou a diferir substancialmente da tributária com a edição do CPC 15.

II. PRINCIPAIS DISCUSSÕES E DECISÕES

Diante do contexto acima, o que se tem observado hoje é um pronunciado aumento do rigor das autoridades fiscais na análise de operações envolvendo ágio, principalmente quando essas geram benefícios fiscais relevantes aos contribuintes. Como consequência, o número de autuações sobre o tema também vem se elevando[1], tendo como principal pano de fundo o questionamento das razões econômicas que levaram à formação do ágio.

Ainda que não haja clareza sobre o tema na legislação[2] e na jurisprudência brasileira, observa-se que as autoridades fiscais têm pautado suas autuações no questionamento das razões negociais que levaram ao pagamento do ágio, assim como da alocação da sua fundamentação entre as hipóteses estabelecidas pela lei. Com base nessa análise, as autoridades fiscais têm por vezes desconsiderado a literalidade dos eventos jurídicos executados pelos contribuintes, com o objetivo de desconstituir o ágio reconhecido e amortizado.

Nos acórdãos n° 1301-00.711[3] e 1402-00.802[4], por exemplo, o principal eixo de argumentação das autoridades fiscais girou em torno da alegação de que se estaria diante de estruturas artificiais, sem propósito negocial, criadas com o único objetivo de permitir a amortização do ágio e a economia de tributos. No que diz respeito particularmente ao acórdão n° 1402-00.802, analisou-se também a possibilidade de utilização de empresa veículo na aquisição: empresa de existência efêmera, criada exclusivamente para receber o investimento adquirido e permitir a amortização do ágio após a sua incorporação pela investida.

Interessante notar que ambos os acórdãos reconheceram a existência de justificativas econômicas para a estruturação das operações daquela maneira, tendo em vista as peculiaridades dos leilões que as originaram. Além disso, reconheceu-se a inexistência de simulação, uma vez que as operações foram realizadas de maneira pública, não havendo que se falar em objetivos dissimulados. Diante disso, prevaleceu posicionamento favorável aos contribuintes em ambos os acórdãos.

Outro foco de discussão diz respeito ao chamado “ágio interno”, ou seja, o ágio originado a partir de operações realizadas entre empresas de um mesmo grupo empresarial. O que se questiona é que operações desse tipo gerariam um ágio sem substrato econômico, uma vez que não estaria atrelado à geração de nova riqueza para o grupo. Por esse motivo, inclusive, o ágio interno tende a não ser reconhecido pela contabilidade.

No recente julgamento do acórdão n° 1101-00.708[5], porém, os julgadores reconheceram a separação entre as esferas contábil e tributária, garantindo direito do contribuinte de reconhecer e amortizar o ágio, ainda que advindo de operações internas do grupo. No entendimento prevalecente, liderado pelo voto do Conselheiro Carlos Eduardo de Almeida Guerreiro, o benefício do ágio seria garantido pela lei e não faria restrição às operações dentro do grupo. Confira-se trecho do voto vencedor:

“Vale destacar que não existe nenhuma restrição na legislação fiscal à operações dentro do grupo, de sorte que a alegação de que operações dentro do grupo não tem fundamento econômico viola a lei” (sic).

Além disso, reconhece-se ao contribuinte o direito de estruturar as suas operações da maneira que lhe seja mais conveniente, desde que lícita. Afasta-se, desse modo, o argumento de que o planejamento fiscal por si só representaria abuso de direito.

“Em direito tributário não existe o menor problema em a pessoa agir para reduzir sua carga tributária, desde que atue por meios lícitos. (…) A grande infração em tributação é agir intencionalmente para esconder do credor os fatos tributáveis (sonegação), mas isso não ocorreu no caso concreto”.

Por fim, a terceira grande linha de discussão existente hoje diz respeito ao questionamento da idoneidade do laudo de avaliação e dos critérios utilizados pelo contribuinte para a alocação do ágio entre as hipóteses previstas pela lei. De maneira geral, tem prevalecido o entendimento de que inexiste hierarquia entre os fundamentos e que, uma vez que o laudo se paute em premissas econômicas razoáveis, caberia apenas ao contribuinte indicar na alocação do ágio entre as razões que levaram à definição do preço no processo de negociação[6].

Uma discussão nascente sobre esse ponto específico diz respeito à constatação de divergências entre o laudo preparado para fins contábeis e o laudo preparado para fins fiscais, uma vez que pautados em premissas distintas. Como consequência, os dois laudos têm frequentemente apresentado valores distintos para o ágio decorrente da aquisição de participações societárias. A nosso ver, uma vez que se reconheça a independência entre as esferas contábil e fiscal, conforme discutido no acórdão n° 1101-00.708, acima mencionado, esse tipo de divergência parece inerente aos registros do negócio jurídico.

Por fim, vale dizer que os temas acima foram o núcleo de discussão de quatro recentes decisões, proferidas pelo CARF no início de outubro e ainda não publicadas[7]. Das quatro, duas foram desfavoráveis ao contribuinte e uma foi favorável por maioria de votos. A última ainda não foi concluída, mas o Relator Antônio José Praga já manifestou seu entendimento favorável à manutenção da glosa do ágio.

III. TENDÊNCIAS PARA O FUTURO

Muito se discute hoje a respeito do futuro do tratamento fiscal do ágio. Enquanto contribuintes defendem a manutenção do benefício, sustentando que se trata de instrumento de importante incentivo às operações de fusões e aquisições no Brasil; as autoridades fiscais têm buscado maneiras de restringir o benefício, ao argumentar que esse tem representado uma redução relevante de arrecadação e que já está completamente desvinculado do contexto original que motivou a sua criação.

Ao persistirem as tendências observadas hoje, é de se esperar que a grande tônica das futuras autuações e decisões administrativas se foque cada vez mais na análise da substância econômica e das razões negociais relacionadas às operações com ágio[8]. Essa situação, porém, poderá gerar certa insegurança jurídica, posto que, enquanto o art. 116 do CTN[9] não for definitivamente regulado, haverá um descompasso entre a sofisticação das análises realizadas pelo fisco e o suporte legal que as embasa. Este panorama sugere uma análise específica em cada caso de reorganização societária, observando-se a peculiaridade dos fatos e circunstâncias que envolvem cara uma delas.

Paralelamente, percebe-se também um grande esforço no sentido de se promover uma maior harmonização entre as regras tributárias e as novas normas contábeis. Uma das possíveis consequências desse fenômeno seria, provavelmente, uma maior limitação ao benefício do ágio, uma vez que as regras contábeis estabelecidas pelo CPC 15 (Combinação de Negócios) tendem a ser mais restritivas do que as tributárias no que diz respeito ao reconhecimento e amortização do ágio.


[1]De acordo com entrevista coletiva dada pelos responsáveis pela Delegacia de Maiores Contribuintes (“DEMAC”) da Secretaria da Receita Federal do Brasil (“RFB”), em 04/08/2011, a respeito dos resultados da fiscalização no 1° semestre de 2011, percebe-se que o tema de maior relevância entre as autuações é o do ágio interno (ágio interno é aquele decorrente de operações efetuadas entre empresas de um mesmo grupo), consubstanciado em 38 autuações no período, que somam um crédito tributário total de aproximadamente 7 bilhões de reais. A ata dessa entrevista está disponível no site da RFB no endereço: http://www.receita.fazenda.gov.br/srf/ResultFiscalizacao.htm.

[2] O art. 116 do CTN, que regula o tema dos planejamentos tributários abusivos, ainda não foi regulamentado.

 [3] Acórdão n° 1301-00.711. CARF, 3ª Câmara, 1ª Turma Ordinária. Relator: Conselheiro Valmir Sandri. Julgado em 19 de outubro de 2011.

[4] Acórdão n° 1402-00.802. CARF, 4ª Câmara, 2ª Turma Ordinária. Relator: Conselheiro Antônio José Praga de Souza. Julgado em 21 de outubro de 2011.

[5] Acórdão n° 1101-00.708. CARF, 1ª Câmara, 1ª Turma Ordinária. Relatora: Conselheira Edeli Pereira Bessa. Voto Vencedor: Conselheiro Carlos Eduardo de Almeida Guerreiro. Julgado em 11 de abril de 2012.

[6] Vide nesse sentido Acórdão n° 1402-00.342. CARF, 4ª Câmara, 2ª Turma Ordinária. Relator: Conselheiro Antônio José Praga de Souza. Julgado em 15 de dezembro de 2010.

[7] Processos Administrativos n° 19515.006076/2009-13; 10940.001703/2010-79; 10830.016265/2010-91; e 16643.000079/2009-90.

[8] Nesse sentido, é interessante notar trecho extraído da ata da entrevista coletiva concedida pelos líderes da DEMAC: “Como acontece em todos os casos de Planejamento Tributário Abusivo, algumas companhias estruturam negócios de forma artificial sob a roupagem de institutos consagrados de direito privado, todavia a Fiscalização desenvolver ferramentas para identificar essas operações de forma mais objetiva e está apta para demonstrar esse artificialismo de procedimentos de fiscalização”.

[9] O parágrafo único do art. 116 do CTN, de acordo com a redação dada pela Lei Complementar n° 104/2001, permite às autoridades administrativas desconsiderar atos ou negócios jurídicos simulados. No entanto, como essa norma ainda não foi regulamentada, existe muita discussão acerca da sua aplicabilidade.

Constitucionalización del Principio de Estabilidad Presupuestaria en La Unión Europea y En España. la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

por Miguel Ángel Martínez Lago
Catedrático de Derecho Financiero. UCM

 

Sumario: 1. Crisis económica, déficit público y gobierno de la economía. Déficit democrático.—2. La constitucionalización europea de la estabilidad presupuestaria: A) Primeros pasos: Acta Única, Tratado de la Unión Europea, Tratado de Ámsterdam. Pacto de Estabilidad y Crecimiento; B) Crisis, judicialización y reforma del Pacto; C) Un inciso de Derecho interno: Antecedentes de la Ley Orgánica 2/2012: Del “triple cero” inicial, impugnado y posteriormente flexibilizado, hasta el respaldo del Tribunal Constitucional al principio de estabilidad; D) El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; E) Crisis financiera y reforma del marco jurídico de la estabilidad presupuestaria. Principales instrumentos: a) Semestre europeo de coordinación presupuestaria; b) Pacto por el Euro plus; c) Mecanismo Europeo de Estabilidad; d) Endurecimiento del Pacto: “Six Pack”, “Two Pack”, “Fiscal Compact”.—3. La reforma del artículo 135 de la Constitución: A) Fundamento bipartidista y procedimiento exprés de reforma; B) Contradicciones, pretensiones, sustentos e ineficacia de la reforma constitucional. Valoración de las principales novedades: a) Deformación de la cláusula de Estado social y democrático de Derecho; b) Pérdida de centralidad presupuestaria del Parlamento; c) Control de constitucionalidad contable del Tribunal Constitucional; d) ¿Se ha hecho de la necesidad virtud? Implicaciones de la reforma constitucional.—4. La Ley Organica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: A) Aprobación y reforma de la ley. Las urgencias nunca son buenas consejeras ni reportan calidad en las leyes; B) Objetivos declarados y finalidad desenmascarada del “copy & paste” de la legislación europea. Naturaleza funcional de la ley: implicaciones en los distintos niveles de gobierno; C) Principales aspectos del contenido de la ley: a) Ámbito de aplicación; b) Principios generales que se mantienen y nuevos principios que se recogen; c) Instrumentación de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; d) Mecanismos preventivos, correctivos y de forzosa ejecución; e) Transparencia y gestión presupuestaria.—5. Consideraciones finales: la estabilidad presupuestaria se ha ganado una “paga extraordinaria”.—Bibliografía citada.

Este trabajo se ha realizado dentro del conjunto de actividades pertenecientes al proyecto I+D+i de referencia DER2012-37921-C02-01, sobre “Constitucionalización de la estabilidad presupuestaria y sus implicaciones en los procesos de presupuestación, ejecución y control del gasto público en una Hacienda múltiple”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y enmarcado en el Proyecto coordinado “Equilibrio y Disciplina Presupuestaria” (DER2012-37921-C02-00), de los que el autor es el Investigador Principal.

1. Crisis económica, déficit público y gobierno de la economía. Déficit democrático

1. Conforme ha transcurrido el tiempo desde que se aprobó la reforma del artículo 135 de la Constitución, hace apenas un año; desarrollada posteriormente por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril —modificada después por la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre— y se han ido dictando, casi cada semana, sucesivos decretos-leyes con el objetivo de reducir el déficit público y mejorar la situación de nuestras deterioradas finanzas públicas, los principales resultados de esa política legislativa están traduciendo imponentes sacrificios en amplias capas de la población, ahondándose distancias sociales como consecuencia de los ajustes, recortes o reformas estructurales, si prefiere utilizarse esta denominación, con los que pretende superarse la crisis.

No es éste el lugar más adecuado para mostrar la repulsa hacia esa perversa manera de encarar la situación, que se explaya con total ignorancia de principios fundamentales que habrían de presidir las decisiones para no favorecer una mayor desigualdad, a la vez que fomenta la desconsideración hacia propuestas alternativas con que afrontar la gravedad de los problemas económicos y que cuentan con el respaldo de experiencias críticas sufridas con anterioridad.

Sin embargo, lo que sí procede valorar desde este trabajo es si los instrumentos y formas que está imponiendo una determinada concepción del gobierno de la economía, practicada dócilmente desde instancias nacionales y con el predominio burocrático de las instituciones europeas —aunque éstas suelan bailar al son de las preferencias de las economías más fuertes de la Unión—, para combatir la crisis y paliar el déficit público, concuerdan o no con el elemental reparto de competencias en cualquier Estado democrático que se base en la vigencia del principio del pluralismo político. Parece que el respeto a viejas reglas de juego no debería quedar arrumbado por espurios razonamientos de urgencia o eficacia, que no hacen otra cosa que introducir recelos hacia la participación y libre confrontación de ideas en que se funda la política, supeditándola a meros criterios de la tecnocracia.

2. Que la Unión Europea, sus instituciones y procedimientos decisorios revelan un claro déficit democrático, parece que deba quedar fuera de toda duda[1], como lo prueba que incluso se acoja en el glosario de términos de la síntesis de la legislación de la Unión Europea publicado en Internet[2]; pero que como consecuencia de las medidas que se adoptan frente a la crisis, ese déficit se procure trasladar ahora a los Estados nacionales, alterando el principio de división de poderes que se proyecta sobre las relaciones de los Legislativos y Ejecutivos domésticos, merece la objeción de la ciudadanía y, por supuesto, de los partidos políticos, así como la necesidad de que los investigadores sociales se apliquen en la crítica del Derecho que se avecina, formulando propuestas para armar un modelo divergente.

Es evidente que los cambios normativos que se han venido sucediendo en el espacio europeo y en el ámbito nacional, para situar el principio de estabilidad presupuestaria en la cúspide de los ordenamientos, no goza de absoluta unanimidad entre los juristas —ni, por supuesto, de los cultivadores de otras ciencias sociales— que han estudiado las profundas alteraciones que se desprenden de ese encumbramiento.

Incluso, quienes muestran su fervorosa o compasiva comprensión —va en cuestión de gustos— hacia el refrenamiento que se somete a las finanzas públicas, constriñendo sobre todo sus posibilidades de actuación discrecional vía gasto público, frente a (y, como consecuencia de) la crisis económica y financiera, consideran que el refuerzo del gobierno económico de la Unión Europea altera el equilibrio de la división de poderes entre el Parlamento y el Gobierno en materia presupuestaria, limitando, en favor de las autoridades europeas, la libertad de configuración legislativa en el procedimiento de aprobación de los Presupuestos[3].

Pero la estabilidad presupuestaria se está imponiendo como una religión, en la que no es difícil encontrar a creyentes, agnósticos y ateos; unos seguidores del “credo” que se afirma sin admitir cuestionamientos y otros que recelan de la virtud de la “regla de oro” como alternativa válida para la superación de la crisis[4].

2. La constitucionalización europea de la estabilidad presupuestaria

3. La preocupación por el control del déficit y la limitación del endeudamiento público no es nueva, obviamente[5]. Pero sí constituye una novedad el hecho de que la globalización de la economía, primero, y los efectos devastadores de la crisis, después, aboquen a una perceptible imitación por parte de los ordenamientos internos de los Estados miembros de la Unión Europea respecto de la legislación emanada de la misma, proyectando en la regla de oro del equilibrio presupuestario la unívoca respuesta frente a los problemas financieros[6].

Fue a mediados de los ochenta del pasado siglo cuando, al calor de los incipientes planes de realización de la unión económica y monetaria, comenzó a gestarse un largo proceso de constitucionalización de la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea. Comprendo la crítica que la anterior calificación merece a quienes resaltan las flaquezas y ambigüedades de las relaciones interinstitucionales y entre Estados miembros de la Unión, guiadas por la diplomacia y el Derecho internacional, dado que aquélla no es sino una organización de Estados[7]. Pero dejando al margen los interesados acopios de materias que la rutina escolástica ha solido conllevar en sus clientelares razonamientos[8], preferimos aludir a una Constitución económica europea que, aunque no esté plenamente configurada, ilustraría sobre la suma de los valores y demás elementos estructurales del orden económico de los Estados miembros de la Unión Europea y que progresivamente determina un efecto de sustitución de las Constituciones económicas nacionales de dichos Estados por el Derecho comunitario[9].

La reciente crisis económica y las medidas de gobernanza dispuestas para afrontar la inestabilidad de los mercados financieros no han hecho otra cosa que intensificar el indicado desplazamiento.

A) Primeros pasos: Acta Única, Tratado de la Unión Europea, Tratado de Ámsterdam. Pacto de Estabilidad y Crecimiento

4. A la etapa fundacional de la estabilidad presupuestaria pertenecen los trabajos para la realización del mercado interior (“Libro Blanco” de la Comisión de 1985) y la adopción del Acta Única Europea en 1986. Aquélla surge, por tanto, cuando se proyectaba la moneda única y la Unión comenzaba a distinguirse como un verdadero sistema de integración desde la perspectiva política y constitucional, concibiéndose como un instrumento de coordinación de las políticas económicas y no sólo para posibilitar la coordinación presupuestaria de los Estados miembros[10].

Después vendría el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, donde se creó una fórmula de cooperación —los criterios de disciplina presupuestaria— que recordaba a las limitaciones constitucionales sobre el gasto público, realzando el papel estabilizador del Presupuesto, a la vez que la pérdida de control nacional sobre el tipo de cambio y la política monetaria[11].

Y, más tarde, el Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997, instituyó un código común de conducta fiscal que se concretaba en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, dotado de un procedimiento de control de los déficits públicos excesivos por el Consejo Europeo, actuando sobre la base de recomendaciones de la Comisión[12], que podía determinar que estas últimas se convirtieran en advertencias y hasta en sanciones a los Estados que incurriesen en déficit excesivo (superior al 3% del Producto Interior Bruto, fijándose igualmente como tope del endeudamiento el 60% del PIB).

5. La formulación originaria del Pacto se mantuvo sin variaciones en los años siguientes, aunque el Consejo celebrado en Santa María de Feira, en junio de 2000, acordó unas orientaciones de política económica más estrictas y que constituyeron la base de inspiración de nuestro pacto interno de estabilidad presupuestaria que se aprobó a finales del año 2001[13].

B) Crisis, judicialización y reforma del Pacto

6. El Pacto surgió en un momento económico favorable, pero pronto tuvo que pasar la prueba de su cumplimiento cuando variase el ciclo y se exigieran sacrificios presupuestarios a los Estados destinatarios[14]. Las primeras muestras de fatiga de aquél se manifestaron cuando el Consejo fue incapaz de imponer su aplicación a Francia y Alemania, que habían incurrido en déficit excesivo en los años 2002 y 2003, frente a los procedimientos que se instrumentaron por los déficits de Irlanda y Portugal en 2001 y 2002. Pese a las propuestas recibidas de la Comisión, el Consejo suspendió los procedimientos iniciados a los países indicados en primer término y, haciendo todo un ejercicio de realismo político, resolvió con no adoptar ningún acuerdo al respecto[15].

7. Los hechos obligaron a que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tuviera que dirimir el conflicto, entre la Comisión y el Consejo, en la Sentencia de 13 de julio de 2004[16]; fallo salomónico por cuanto que se declaró la inadmisibilidad del recurso de la Comisión —en la medida en que su objeto pretendía la anulación de la no adopción por el Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de aquélla— y, de manera simultánea, se anularon las Conclusiones del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, adoptadas en relación con la República Francesa y la República Federal de Alemania, por cuanto suponían una decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo y una decisión por la que se modificaban las recomendaciones adoptadas anteriormente por el propio Consejo.

8. La crisis del Pacto se resolvió con diversas propuestas de la Comisión para reforzar la gobernanza económica y clarificar la aplicación de aquél[17], así como el acuerdo político alcanzado en el Consejo celebrado los días 22 y 23 de marzo de 2005, que propiciaría la reforma ulterior de los instrumentos preventivos y de corrección por medio de nuevos Reglamentos aprobados el 27 de junio del mismo año[18]. En realidad, la reforma sirvió para flexibilizar el criterio de déficit y la consideración de que había que atender también al índice de deuda pública. La ampliación de los plazos para la toma de decisiones, junto a la posible apreciación de circunstancias excepcionales y la referencia del déficit a lo largo del ciclo económico, determinaron una mayor complejidad interpretativa del Pacto[19], aunque nada comparado con lo que ha venido después, informando los cambios de nuestra legislación interna de estabilidad presupuestaria, realizados en el año 2006.

C) Un inciso de Derecho interno: Antecedentes de la Ley Orgánica 2/2012: Del “triple cero” inicial, impugnado y posteriormente flexibilizado, hasta el respaldo del Tribunal Constitucional al principio de estabilidad

9. Las leyes aprobadas a finales de 2001 habían supuesto una visión más restrictiva que la que deparaba el propio Pacto de Estabilidad, realizando una apuesta por alcanzar el triple cero de déficit público en los diferentes niveles territoriales de la Hacienda. Sin embargo, su aplicación práctica se juzgaba insuficiente con vistas al logro de ese rígido objetivo[20] y en pro de su reforma abogaba el cambio político que se había producido con las elecciones generales de marzo de 2004, así como el hecho de que el nuevo partido gobernante se hubiera encargado de promover, cuando estaba en la oposición, diversos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 18/2001, de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, complementaria de la anterior.

Esa dualidad normativa, superada ahora —y justificada entonces por la interpretación que había realizado el Consejo de Estado acerca de la necesidad de ley orgánica para todo lo referente a relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas, lo cual podía cuestionarse a partir de la jurisprudencia constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto), y por la infracción de la seguridad jurídica que entrañaría optar por una ley ordinaria con “incrustaciones” orgánicas— había supuesto una constitucionalización enmascarada de la estabilidad presupuestaria[21], aprovechando el resquicio abierto por la Ley Orgánica 5/2001 al modificar preceptos de la LOFCA[22], esto es, de la principal norma del bloque de constitucionalidad financiero-territorial, lugar que ha venido a ocupar ahora la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

10. Pese a la concepción de la estabilidad presupuestaria como instrumento al servicio de la coordinación financiera estatal, autonómica y local, aquella legislación carecía de un título explícito que la justificase en el ámbito constitucional, donde lo más que podía deducirse era su valor como criterio orientador de los poderes públicos en materia económica (art. 40 CE), siendo una mera opción de política legislativa que no podía desconocer la necesaria actuación equitativa del gasto público exigida por el artículo 31.2 de la Constitución. Además, y pese al efecto anuncio logrado con su aprobación, el núcleo fundamental de la estabilidad presupuestaria aparecía reflejado en una ley ordinaria y, por lo tanto, sus previsiones difícilmente podían prevalecer respecto de lo que dispusieran después la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, así como las respectivas leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.

La nula vinculación que comportaba hacia el legislador presupuestario estatal, no impedía vislumbrar en la Ley 18/2001 otros problemas que dificultaban su aplicación, como es el hecho de la diferencia de lenguaje, de técnicas y hasta de cronología entre los instrumentos planificadores del gasto (objetivo de estabilidad, escenarios presupuestarios y planes de corrección de los desequilibrios) y la programación anual del mismo, así como que la reducción de discrecionalidad del Ejecutivo, una vez aprobado el Presupuesto anual, por medio de la consignación de una nueva sección constituida por el fondo de contingencia, fuese una mera apariencia, al resultar intocadas las facultades gubernamentales de modificación de los Presupuestos aprobados por el Parlamento.

11. La reforma del Pacto europeo se trasladó a nuestro pacto interno por medio de la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la LGEP y de la Ley Orgánica 3/2006, de la misma fecha, de modificación de la norma complementaria. Posteriormente se aprobaría el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, con el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Esta norma aún sería objeto de dos importantes alteraciones previas a que se pronunciase el Tribunal Constitucional sobre las originarias leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en 2001[23].

A la sentencia de cabecera (STC 134/2011, de 20 de julio) siguieron otras doce sentencias más en las que se resuelven las impugnaciones de gobiernos y parlamentos autonómicos[24], así como del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados. La doctrina expresada en la serie avala la competencia del Estado para frenar el gasto público, imponer topes máximos de crecimiento del mismo y acomodar la actividad financiera autonómica a las medidas que vaya adoptando el Estado para alcanzar la estabilidad económica. También se refrenda la necesaria autorización estatal de las operaciones de crédito de las haciendas inferiores y la elaboración de planes económico-financieros para corregir los desequilibrios, tanto por parte de las Comunidades Autónomas, como de las Entidades Locales. Y se posibilita que el Ministerio de Hacienda recabe y obtenga, de estas últimas, información concreta de su actividad financiera. Incluso se ha llegado a entender, en la mayoría de las Sentencias del Tribunal Constitucional, que el nuevo artículo 135 de la Constitución representaba ya el canon de constitucionalidad, al consagrar el principio de estabilidad presupuestaria, que vincula a todos los poderes públicos y legitima el establecimiento de límites en materias concretas de los Presupuestos de las Comunidades Autónomas, por exigencias de coordinación y gradual recuperación del equilibrio presupuestario[25].

D) El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

12. Volviendo al Derecho comunitario, la estabilidad presupuestaria quedó claramente reforzada con la reforma de los Tratados operada en Lisboa a finales de 2007. En el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[26] se concita la exigencia de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros (art. 2.3); la competencia exclusiva de la Unión sobre la política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro [art. 3.1.c)]; el señalamiento de los principios rectores de las acciones estatales y comunitarias —“precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable” (art. 119.3), respetando “el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia” (art. 120)—; la adopción por el Consejo de las orientaciones generales de las políticas económicas (art. 5.1), teniendo aquél atribuida la supervisión multilateral de la evolución económica (art. 121); la posibilidad de dictar medidas para reforzar la coordinación y supervisión de la disciplina presupuestaria de los Estados miembros, elaborando orientaciones para los mismos y garantizando su vigilancia (art. 136) y, sobre todo, la evitación de los déficits públicos excesivos que se recoge en el artículo 126, norma de corte reglamentista, impropia de su carácter primario, que remite a magnitudes de déficit y deuda para acotar la noción de estabilidad presupuestaria y que establece un procedimiento para que la Comisión y el Consejo puedan coordinar y ejercer presión sobre los Estados.

Dicho precepto (procedente del antiguo artículo 104 del TCCE) establece la obligación de evitar los déficits excesivos por los Estados miembros, atribuyendo a la Comisión la función de supervisar la evolución de la situación presupuestaria y del endeudamiento de los mismos, atendiendo a los criterios de proporción entre el déficit público y el PIB, por un lado, y a la proporción de la deuda pública y el PIB, por otro, cuyos valores de referencia se especifican en el Protocolo anejo al Tratado. Los incumplimientos implicarán que la Comisión y el Comité Económico y Financiero elaboren informes que pueden determinar la adopción por el Consejo, a propuesta de la Comisión, de una decisión sobre la existencia de déficit excesivo, señalando las recomendaciones a tener en cuenta por los Estados afectados. En principio, dichas recomendaciones no son públicas, pero pueden cambiar ese estatus y publicarse si no se cumplen en el plazo fijado por el Consejo. También puede determinar una advertencia al Estado para que establezca medidas de reducción del déficit con arreglo a un calendario específico. En caso de que el Estado incumpla la decisión del Consejo, éste puede decidir nuevas medidas (publicación por el Estado de información adicional antes de que emita obligaciones y valores, recomendar al Banco Europeo de Inversiones que reconsidere su política de préstamos con relación al Estado, exigir la constitución de un depósito sin intereses y la imposición de multas de magnitud apropiada), dando información al Parlamento Europeo.

Lo significativo, en todo caso, a pesar del exceso de confianza que supone pretender gobernar la economía mediante mecanismos de coerción jurídica de mayor o menor vinculación, es la constatable situación de indefinición e incapacidad de las actuales estructuras de la Unión Europea para pasar de la mera administración de los factores de mercado a un verdadero impulso por el crecimiento económico[27].

E) Crisis financiera y reforma del marco jurídico de la estabilidad presupuestaria. Principales instrumentos

13. La crisis ha propiciado un mayor intervencionismo comunitario, que conjuga las reformas normativas que se han ido sucediendo en los últimos años con el empleo de fórmulas competenciales híbridas y obligaciones de soft law. La consecuencia perceptible de ello es que los Gobiernos nacionales ven restringidas sus facultades de actuación autónoma y la política económica se convierte en europea al aprovechar el proceso de coordinación presupuestaria que se impone a los Estados, reduciendo todo ello la tenue frontera que separaba a las Constituciones económicas internas de la europea[28].

Este hecho ya se constataba antes de la reacción de las instituciones europeas frente a los problemas financieros de los últimos años, habida cuenta del complejo armazón de disposiciones para proveer de estabilidad presupuestaria a la eurozona. Aparte del Tratado y el Protocolo anexo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y los Reglamentos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, estaba también el Código de Conducta con directrices sobre el formato y contenido de los programas de estabilidad y convergencia[29].

14. El anterior conjunto jurídico prefabricado se ampliaría después con un par de Reglamentos más del Consejo[30], girando siempre sobre la base de la arbitrariedad de unas cifras (3% y 60% de déficit y deuda sobre el PIB) impuestas a las políticas fiscales nacionales y que habían arrojado no solamente dudas en cuanto a su fundamento teórico[31], sino también problemas evidentes de aplicación en coyunturas económicas caracterizadas por la falta de crecimiento[32]. Cuando escribimos estas líneas son veintidós los procedimientos de déficit excesivos abiertos y cuyos exiguos plazos de corrección precisarán, probablemente, de modificaciones próximas[33].

15. Lo que ha favorecido ese marco jurídico, sobre todo a raíz de su endurecimiento para hacer frente a la crisis, introduciendo nuevos elementos de coordinación y gobernanza económica, ha sido la fuga informal de los asuntos presupuestarios de los Estados miembros hacia la Comisión y, sobre todo, el Consejo de la Unión Europea. Las iniciativas que se han ido adoptando, y de las que dejamos sumaria indicación seguidamente, bajo el pretexto de limitar el déficit y el endeudamiento de los Estados, alcanzan de lleno a las competencias preliminares sobre los Presupuestos y, aún más, a las políticas públicas y sociales que vienen padeciendo su reconfiguración como consecuencia de las reformas estructurales que se vienen aplicando[34].

a) Semestre europeo de coordinación presupuestaria

16. El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea aprobó, el 7 de septiembre de 2010, el llamado “semestre europeo”, concebido como un procedimiento de evaluación de las políticas presupuestarias y estructurales de los Estados miembros, reforzando la coordinación antes de que se aprueben los Presupuestos nacionales por los respectivos Parlamentos.

Con dicho instrumento, el Consejo atrae para sí el ámbito decisorio que, hasta ahora, permanecía en manos de los Ejecutivos domésticos, condicionando obviamente los procesos de elaboración de los Presupuestos, antes de que se presenten a debate parlamentario en el semestre nacional posterior.

17. Las fases de que consta el semestre europeo son dos: la primera se abre en enero de cada año con la publicación por la Comisión de una “Encuesta anual sobre el Crecimiento” y los trabajos de las distintas secciones del Consejo (enero-marzo), hasta la adopción por éste de sus conclusiones sobre los programas nacionales de estabilidad, convergencia y reformas en la reunión de primavera (24-25 de marzo); después de las orientaciones del Consejo, la segunda fase se abre a mediados de abril con la presentación, por los Estados miembros, de sus respectivos programas, presentando la Comisión sus propuestas (mayo-junio) y culminando en otra reunión del Consejo (24 de junio).

18. Si, como venía siendo habitual antes, la elaboración por el Gobierno de los Presupuestos Generales del Estado pecaba de escasa transparencia e información pública, no parece que ahora, con este nuevo elemento de la gobernanza económica vaya a diferir la situación. Y, lo que es más grave, tampoco transmite una mayor seguridad jurídica ni viene a confirmar el principio democrático.

Antes al contrario, el circuito cerrado europeo en que se adoptan las decisiones por la Comisión, el ECOFIN, el Eurogrupo o el Consejo no reporta la suficiente publicidad y arroja dificultades de seguimiento e identificación de la responsabilidad política del órgano o institución que promueve los cambios a introducir en los proyectos presupuestarios nacionales. Además, como las recomendaciones no se hacen a beneficio de inventario y pueden ir seguidas de advertencias y sanciones para el caso de que se ignoren, lo que se produce realmente es un desapoderamiento a los Gobiernos de la plenitud de funciones a la hora de presupuestar y, lo que es más grave, ello acentúa la pérdida de centralidad parlamentaria sobre los Presupuestos recibidos y que se tendrán que aprobar, por las Cámaras, casi sin rechistar.

 

b) Pacto por el Euro plus

 

19. Por otro lado, aprovechando el Consejo Europeo celebrado los días 24 y 25 de marzo de 2011, los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro aprobaron el llamado “Pacto por el Euro Plus” (“Euro-Plus Pact”), al que se sumaron otros seis países (Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía), con la pretensión de reforzar la coordinación económica y mejorar la competitividad, traduciéndose en compromisos nacionales concretos, cuyo cumplimiento se supervisará cada año por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados participantes, basándose en un informe de la Comisión.

 

Quedándonos con los aspectos relativos a la sostenibilidad presupuestaria, el Pacto promueve la reforma de los regímenes de pensiones, sistemas de atención sanitaria y prestaciones sociales, así como el compromiso de los Estados participantes de llevar a sus Constituciones políticas, o leyes marco de vinculación equivalente, la normativa comunitaria contenida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Aunque la formulación exacta de la norma se deja a los Estados, que podrán elegir entre un “freno del endeudamiento”, una norma relacionada con el equilibrio primario o una norma de gasto, la forma elegida tendrá que asegurar la disciplina presupuestaria tanto en el nivel nacional como en los subcentrales, debiendo consultarse a la Comisión antes de la aprobación por los Parlamentos, para que se asegure de su compatibilidad con el ordenamiento comunitario.

 

c) Mecanismo Europeo de Estabilidad

 

20. Otro aspecto de la reforma de la gobernanza económica europea pasa por la constitucionalización de un “fondo de rescate” para los Estados con dificultades financieras y que ha tenido constantes cambios de concepción y cuantía por la propia dinámica de la crisis.

 

Primero se adoptó un sistema de préstamos bilaterales a los Estados afectados por la crisis de deuda pública que posteriormente daría lugar a la creación de la “Facilidad Europea de Estabilidad Financiera” (EFSF – “European Financial Stability Facility”)[35] para afrontar la primera crisis de Grecia. Este fondo se mantendrá activo hasta el 30 de junio de 2013.

 

Después se creó el “Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera” (EFSM – “European Financial Stabilisation Mechanism”) contenido en el Reglamento UE 407/2010, del Consejo, de 11 de mayo.

 

Y, al final, ha llegado el “Mecanismo Europeo de Estabilidad” (ESM – “European Stability Mechanism”), que fue adoptado por el Consejo el 25 de marzo de 2011 y que se ha incorporado, por el procedimiento simplificado, al artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, quedando inaugurado el 8 de octubre de 2012, al reunirse en Luxemburgo su Junta de Gobernadores.

 

En este Mecanismo, cuya regulación se contiene en el Tratado hecho en Bruselas el 2 de febrero de 2012 y que recibió en junio pasado la autorización de las Cortes Generales, así como a la reforma del artículo 136 del Tratado de Funcionamiento[36], se fusionan los dos instrumentos anteriormente citados. El nuevo Mecanismo Europeo de Estabilidad tiene un capital autorizado de 700.000 millones de euros (España es el cuarto contribuyente con 83.326 millones, lo que representa el 11,9%) condicionando sus operaciones de asistencia financiera a la suscripción del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, así como a la constitucionalización de la norma de equilibrio presupuestario.

 

d) Endurecimiento del Pacto: “Six Pack”, “Two Pack”, “Fiscal Compact”

 

21. Sólo un día después de que el “BOE” publicase la Reforma del artículo 135 de la Constitución, el Parlamento Europeo aprobó un amplio paquete de medidas legislativas refrendadas también por el Consejo, conocido como “six pack” e integrado por cinco Reglamentos y una Directiva que entraron en vigor el 13 de diciembre de 2011[37].

 

Formalmente, dos de los Reglamentos del Parlamento y del Consejo modifican los aspectos preventivo y corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Reglamentos UE 1175/2011 y 177/2011), mientras que otros dos poseen una clara orientación sancionadora (Reglamentos UE 1173/2011 y 1174/2011) y uno más contempla un nuevo mecanismo de vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos excesivos (Reglamento UE 1176/2011), a los cuales se adjunta la Directiva 2011/85/UE, del Consejo, sobre marcos presupuestarios de los Estados miembros.

 

Entre los aspectos más destacados del citado paquete normativo estarían: la entrada en escena del Parlamento Europeo, a través del “diálogo económico” con las restantes instituciones comunitarias y los Estados afectados por las decisiones; los mayores poderes otorgados a la Comisión, que podrá realizar misiones in situ; la introducción del semestre europeo para posibilitar el control previo de los Presupuestos nacionales; el establecimiento de una regla de gasto vinculada al crecimiento a medio plazo del Producto Interior Bruto; el recobrado automatismo en las sanciones que se impongan por mayoría cualificada inversa del Consejo (el inicial depósito con intereses se puede transformar en depósito sin intereses y después en multa del 0,2% del PIB, además de prever nuevas sanciones por manipulación de las estadísticas); el fortalecimiento del criterio de deuda frente al de déficit y el señalamiento de una regla para su reducción anual; el nuevo procedimiento de prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos excesivos, inspirándose en el Pacto de Estabilidad y que puede determinar también la imposición de sanciones (del 0,1% del PIB); así como la planificación presupuestaria a medio plazo y el señalamiento de obligaciones de transparencia, coordinación y responsabilidades presupuestarias de las autoridades de los distintos subsectores de las Administraciones públicas.

 

22. A este complejo conjunto normativo se sumarán, previsiblemente, dos Reglamentos más que tendrá que decidir el Consejo (“two pack”) y que fue aprobado ya por el Parlamento Europeo el 13 de julio de 2012: uno para el seguimiento y evaluación de los proyectos presupuestarios de los Estados miembros y para la corrección del déficit excesivo y otro específicamente encaminado a reforzar la supervisión de los Estados miembros que tienen déficit excesivo y experimentan riesgos de inestabilidad financiera[38], estando pendiente la decisión sobre los “bonos de estabilidad” que la Comisión propuso en un libro verde de 23 de noviembre de 2011[39].

 

El Reglamento que reforzaría la supervisión presupuestaria en la zona del euro, pretende alcanzar un calendario común de preparación de los Presupuestos nacionales y un seguimiento más estrecho de la aplicación de las políticas presupuestarias. Entre las medidas previstas estaría la creación de un “Consejo Presupuestario Independiente”, concebido como un organismo dotado de autonomía funcional respecto a las autoridades presupuestarias responsables de la supervisión de la aplicación de las normas presupuestarias nacionales y la consagración en normas de rango constitucional de la regla de equilibrio presupuestario, atribuyendo a la Comisión la tarea de evaluar los proyectos de Presupuestos, pudiendo llegar a presentar su dictamen ante los Parlamentos nacionales de los Estados afectados. Además, se realizará una auditoría independiente de las cuentas de las Administraciones públicas de los Estados sujetos a seguimiento más estrecho para la corrección del déficit excesivo.

 

El otro proyecto de Reglamento para los Estados que tienen déficits excesivos, y que están experimentando riesgos de estabilidad financiera o se encuentran bajo programas de asistencia financiera, contempla una supervisión reforzada de la Comisión, que actuará en coordinación con el Banco Central Europeo. Esa supervisión reforzada obligará a actuar al Estado afectado al dictado de la Comisión, sujetándose a misiones periódicas de evaluación para verificar los progresos y el cumplimiento del programa de ajuste macroeconómico que apruebe el Consejo y que sustituirá al programa de estabilidad e instrumentos previstos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, incluido el denominado “semestre europeo” y suspendiéndose, también, los procedimientos de desequilibrio excesivo y para la corrección del déficit excesivo.

 

Al aprobar ambos proyectos, el Parlamento Europeo exigió orientar la gobernanza económica hacia el crecimiento y fortalecer los controles democráticos, advirtiendo que los recortes presupuestarios no deben limitar la inversión en sanidad y educación. Además, el Parlamento propuso la creación de un fondo de redención de la Deuda que sobrepase el 60% del PIB de un país (cantidad que estaría cercana a los 2,3 billones de euros) y que se amortizaría en 25 años con menores intereses que los del mercado. En espera de cómo pudiera concretarse ese “plan B” frente a la negativa germana a los eurobonos, por el momento habrá que contentarse con el tímido Pacto por el Crecimiento y el Empleo adoptado por el Consejo en su reunión celebrada los días 28-29 de junio de 2012.

 

23. Y como remate de todo lo anterior, aunque todavía no suponga una reforma formal del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tenemos el acuerdo intergubernamental alcanzado en el Consejo celebrado los días 1 y 2 de marzo de 2012, sobre el “Fiscal Compact”.

 

El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria —del que se descolgaron el Reino Unido y la República Checa— entrará en vigor el 1 de enero de 2013 o cuando lo ratifiquen doce de los Estados contratantes[40]. Nuestro país autorizó la ratificación del Tratado por medio de la tramitación urgente de la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, volviendo a registrar el acuerdo de las dos fuerzas políticas que impulsaron la reforma de la Constitución.

 

Este Tratado promueve un tope de déficit estructural más estricto (del 0,5% del PIB) que el manejado hasta ahora, aún cuando pueda llegar al 1% si la proporción entre la deuda pública y el PIB está muy por debajo del 60%. También se prevé el establecimiento de programas de colaboración presupuestaria y económica, así como la coordinación de las políticas de endeudamiento nacionales. Se impone la obligación de introducir la regla de equilibrio presupuestario en las Constituciones de los Estados contratantes y mecanismos de corrección del déficit como los previstos a nivel europeo, atribuyendo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la verificación del cumplimiento de dicho refrendo y la posibilidad de sancionar a los Estados que no lo hagan.

 

24. Todo este marco jurídico-comunitario de la estabilidad presupuestaria se impone a los ordenamientos internos, a la vez que fomenta su mimetización en los mismos, alcanzando de lleno a la Constitución económica, pero también a la Constitución territorial y, cómo no, al entero sistema de servicios públicos fundamentales del Estado del bienestar. El reforzamiento de la gobernanza económica y la introducción de limitaciones severas al déficit y endeudamiento públicos, así como las respuestas automáticas frente a las situaciones de incumplimiento rentringen la capacidad de maniobra de los Gobiernos nacionales y, a su vez, redundará en los procedimientos presupuestarios de los agentes subcentrales concernidos por la nueva normativa interna calcada de la europea.

 

3. La reforma del artículo 135 de la Constitución

 

25. La Reforma del artículo 135 de la Constitución, publicada oficialmente el 27 de septiembre de 2011, cumple en nuestro ámbito interno con las exigencias derivadas del proceso de monitorización europeo de la política económica y presupuestaria del que se ha dado cuenta en las anteriores páginas.

 

Las claves de la enmienda constitucional aprobada se sitúan, desde luego, en la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Pacto por el euro plus y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, con independencia de que también pueda verse la inspiración de la reforma constitucional alemana de 2009, demostrando otra vez, como ya sucedió cuando se aprobaron las primeras leyes de estabilidad en el año 2001, que España es “el país que más se compromete con los objetivos de estabilidad presupuestaria” y que “ningún país hace esto en Europa”[41]. Al menos parece que nadie lo hace tan rápidamente como se ha hecho aquí.

 

A) Fundamento bipartidista y procedimiento exprés de reforma

 

26. La reforma se fundó en un acuerdo bipartidista que rompió el consenso que mostraron nuestros “padre fundadores” al redactar la Constitución de 1978. Y sorprende que las fuerzas políticas signatarias no hayan sido capaces de mantener ese acuerdo siquiera para aprobar la Ley Orgánica de desarrollo del artículo 135 reformado; aunque el sostén de esa “gran coalición de facto”, que llevó a los altares el principio de estabilidad presupuestaria, se mantuvo después, al ratificar el llamado “Fiscal Compact”.

 

27. Formalmente la reforma se hizo muy mal, impulsada por un Presidente que cuando la propuso estaba ya claramente amortizado y limitado de aptitudes para proseguir ejerciendo su función, una vez que había anunciado previamente la disolución de las Cámaras y realización de las elecciones que se celebraron el 20 de noviembre de 2011.

 

El procedimiento exprés utilizado simplemente corrobora el empleo de un cauce inadecuado para reformar la Constitución, aunque cumpliera con la finalidad de garantizar que la misma se aprobaría en el tiempo de descuento que restaba a la anterior Legislatura. En cualquier caso, no creo que nadie pueda considerar que se acertó con el anuncio de la reforma, aprovechando los trámites para la convalidación de uno de los decretos-leyes dictados para afrontar la crisis.

 

La tramitación récord, en apenas quince días, aprovechando el procedimiento de urgencia y en lectura única, sin admisión de enmiendas de otros grupos y sin participación de organismos consultivos procuró limitar al máximo el debate público, no permitiendo extraer otra conclusión de la reforma que no sea la banalización de la idea misma de Constitución a que condujo un bólido que atropelló a un Parlamento vencido y que esperaba el breve plazo de su oficial disolución.

 

B) Contradicciones, pretensiones, sustentos e ineficacia de la reforma constitucional. Valoración de las principales novedades

 

28. Desde una perspectiva sustancial, puede reprocharse la elevación de rango de lo que constituye una simple guía o directriz de la política fiscal, mucho más ligada a la gestión financiera y comportamiento austero de los agentes concernidos en obtener, administrar y emplear los fondos públicos, que a la necesidad de plasmación normativa y, mucho menos, haciéndolo en la propia Constitución.

 

29. Con la estabilidad presupuestaria se ha incurrido en un exceso de legislación y en graves defectos de aplicación. Y para lo que no sirvieron las leyes que precedieron, se opta ahora por llevarlo a la Constitución y a leyes de desarrollo del Estado y de las Comunidades Autónomas, sin que tanta actuación legislativa tenga porqué garantizar el efectivo cumplimiento y los excesos, como es sabido, son pagados por los contribuyentes que no ven mejorada la calidad de las instituciones.

 

a) Deformación de la cláusula de Estado social y democrático de Derecho

 

30. La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria promueve, en nuestro ámbito interno, la misma rigidez que comentábamos antes al hilo del ordenamiento de la Unión Europea. La “regla de oro” restringe la posibilidad de formulación y desarrollo de políticas económicas alternativas a la que se impone de forma totémica.

 

31. La exposición de motivos de la reforma declara el “valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento del Estado social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental” que asumiría la estabilidad presupuestaria.

 

Esta indicación, si no fuera porque representa una mera fórmula retórica, debería haber conducido a que la reforma se hubiese aprobado por el procedimiento señalado en el artículo 168 de la Constitución, habida cuenta de la afectación que comporta del modelo de Estado designado en el título preliminar de aquélla.

 

32. Desde que se aprobó la reforma constitucional, lo único que se está desprendiendo es la reducción del papel del Estado, de todo lo público, reduciendo su función en el ejercicio de políticas redistributivas de igualdad y nivelación, lo que deja en el valor de una mera “hoja de papel” el difuso catálogo de derechos económicos y sociales reconocidos en el capítulo tercero del título primero de la Constitución.

 

Con la apariencia de que solamente se introduce una regla técnica o contable, se alcanza la línea de flotación de las exigencias de igualdad real y se desgarantizan, más de lo que ya lo estaban, loables principios de la política económica y social[42].

 

Es evidente que la reforma constitucional no implica necesariamente el desmantelamiento del Estado social y que compasivamente podría decirse que lo que pretende es hacerlo sostenible financieramente en el futuro[43], aún cuando ello entrañe una clara limitación a las demandas de prestaciones sociales que un Estado enteco será capaz de reconocer.

 

b) Pérdida de centralidad presupuestaria del Parlamento

 

33. Sin caer en ingenuas ilusiones sobre la representación máxima que podría significar la tipología estatal recogida en la Constitución y que, como es obvio, encuentra límites explícitos a su procura en la capacidad de financiación y endeudamiento de las Administraciones públicas, la crisis y las respuestas que vienen dándose están acentuando la quiebra de los fundamentos y capacidad de actuación del Estado social y democrático de Derecho; máxime cuando éste debe aquietarse por completo ante la preferencia absoluta de pago de la deuda pública y los intereses correspondientes a los acreedores.

 

La “expropiación del derecho de enmienda” al que se ven sometidos los parlamentarios resulta ahora mucho más palmaria que antes de producirse la Reforma del artículo 135 de la Constitución, de cuya redacción original ya cabía deducir ese mismo efecto[44], que conduce a la abdicación del Legislador de su función de vigilancia sobre este recurso financiero, siempre que sujete a las condiciones legales de la emisión.

 

34. La reforma constitucional conlleva también, aunque ello pueda achacarse más a los instrumentos de la gobernanza europea sobre la economía en los que se funda, una clara desvalorización de la función que desempeñan las leyes de Presupuestos anuales, agudizando más si cabe la pérdida de centralidad parlamentaria sobre los asuntos presupuestarios.

 

A nivel estatal, dichos instrumentos suponen una clara cesión de la soberanía presupuestaria de las Cortes Generales, camino que puede estimarse el adecuado en un proceso de reforzamiento de la Unión Europea, pero en el que falta la transparencia y, sobre todo, la decidida vocación acordada previamente con garantía de debate parlamentario.

 

Es sabido que las Cámaras tienen una limitada intervención en la conformación del plan financiero estatal, habida cuenta del privilegio con que el Gobierno cuenta para dar su conformidad a la tramitación de enmiendas y proposiciones de ley que puedan suponer una variación de los Presupuestos aprobados, así como la previsión reglamentaria de que las enmiendas que entrañen un aumento de gasto, deben proponer una rebaja de la misma cuantía en la sección presupuestaria de que se trate.

 

Aunque tales limitaciones puedan quedar informadas remotamente por el equilibrio de los estados de ingresos y gastos presentados por el Gobierno en el proyecto de ley de Presupuestos, no cabe duda de que ahora cuentan con un reforzamiento en el principio de estabilidad presupuestaria que debe mantenerse a toda costa.

 

35. El semestre europeo de coordinación presupuestaria condicionará así la función preparatoria encomendada al Gobierno, pero trascenderá también al “semestre nacional”, pudiendo quedar configurada la tarea parlamentaria como un simple refrendo del plan diseñado por el Ejecutivo si éste cuenta con el respaldo de las instituciones comunitarias.

 

36. En niveles inferiores, la estabilidad presupuestaria se impone a la autonomía política y financiera reconocida constitucionalmente. Así, las Entidades Locales deberán observar la regla de equilibrio presupuestario en todo caso, lo que condiciona más severamente las iniciativas que pudieran surgir de los grupos representados en la Corporación. Y los Parlamentos autonómicos tendrán que sujetar su labor a similares limitaciones que las que tienen las Cortes Generales, aparte de la eventual aplicación en aquel ámbito de las medidas preventivas, correctivas y de ejecución forzosa que aparecen diseñadas en la Ley Orgánica 2/2012.

 

c) Control de constitucionalidad contable del Tribunal Constitucional

 

37. La reorientación de las finanzas públicas que supone el nuevo artículo 135 de la norma fundamental abre también el problema de la atribución, al órgano encargado de controlar la constitucionalidad de las leyes, de velar porque la política presupuestaria futura se mueva dentro de los cánones de la estabilidad presupuestaria; algo difícil de cumplir por los ritmos de trabajo y tiempo de las decisiones que se marca el Tribunal Constitucional y por la especialidad de la supervisión constitucional-contable de las acciones legislativas estatales y autonómicas.

 

Parece indudable que el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones normativas y actos con fuerza de ley que vulneren lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución o las disposiciones de la Ley Orgánica 2/2012, no descansará exclusivamente sobre las Comunidades Autónomas, aunque sea sólo dicho ámbito territorial sobre el que ha reparado el legislador estatal en la disposición adicional tercera de dicha ley.

 

También las normas estatales pueden vulnerar la estabilidad presupuestaria, deduciéndose recursos y cuestiones de inconstitucionalidad que deberá solventar el Tribunal Constitucional.

 

38. El ámbito de discrecionalidad de los Ejecutivos en su iniciativa legislativa o dictando decretos-leyes queda comprometido por dicho control, así como, por supuesto, el correspondiente a los legisladores estatal y autonómicos.

 

La espada de Damocles que ello cierne sobre la función de dirección de la política económica que la Constitución atribuye al Gobierno, así como sobre la función presupuestaria del Parlamento, no es un asunto menor si el Tribunal orientase sus pasos hacia un peligroso activismo en el control del gobierno de la economía y sobre el que probablemente nada hayan reparado quienes diseñaron la reforma.

 

39. Por otra parte, y a la vista de la experiencia reciente (STC 134/2011, de 20 de julio), habrá que suponer que se acomoden los tiempos de resolución de recursos y el Tribunal no se eternice ante eventuales infracciones de la estabilidad presupuestaria que le sometan a su consideración.

 

40. La disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2012 parece salir al paso de posibles retrasos, aunque indicando solamente lo que sucedería si la norma que se impugnara fuese una Ley de Presupuestos autonómica: se suspendería su vigencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución y se entenderían prorrogados los Presupuestos anteriores hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado, como primera posibilidad que supone una clara cautela para dar tiempo al Tribunal en dictar su resolución. También cabe que el Parlamento apruebe otra ley que derogue, modifique o sustituya las disposiciones impugnadas (segunda posibilidad) y que el Tribunal levante la suspensión de la ley recurrida (tercera posibilidad).

 

Quizás sea oportuno que se introduzcan cambios antes de que el Tribunal sea llamado a considerar si una ley incumple la estabilidad presupuestaria, acomodando plazos de resolución que, aunque no tengan que resultar tan breves como en los casos de recursos contra la proclamación de candidaturas y contenciosos electorales, brinde seguridad jurídica y garantice un pronunciamiento cercano al momento de aprobación de la ley que se juzgue contraria al artículo 135 de la Constitución.

 

41. Todavía en este orden de cosas, habría que preguntarse cómo casa ese control constitucional-contable expresamente atribuido al Tribunal Constitucional por la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2012 y el control económico y presupuestario de los órganos de las Comunidades Autónomas que no corresponde realizar a dicho órgano, sino al Tribunal de Cuentas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 153.d) de la Constitución.

 

Es verdad que el Tribunal de Cuentas aparece como el verdadero olvidado en nuestra legislación de estabilidad presupuestaria (tanto al aprobarse las leyes de 2001, como ahora). Podría decirse que el Panteón de las cuentas públicas no ha sido llamado a este entierro. Y, desde luego, no parece que tan rancio organismo esté llamado a constituirse en la “autoridad fiscal independiente” que parece estar proyectando crear el Gobierno.

 

42. La Directiva 2011/85/UE, del Consejo, de 8 de noviembre, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, encomienda a los mismos la regulación específica del “ejercicio de un seguimiento efectivo y oportuno del cumplimiento de las reglas, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos independientes u órganos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros” (art. 6.1.b). Y parecida indicación realiza el artículo 3.2, in fine, del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza.

 

En el momento de escribir estas líneas está pendiente aún de aprobarse por el Consejo el Reglamento —aprobado ya por el Parlamento Europeo— sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, que forma parte del “two pack”, y donde se concibe que el “Consejo presupuestario independiente” sea un organismo dotado de autonomía funcional frente a las autoridades presupuestarias de los Estados y que se encargue del seguimiento de la aplicación de las reglas presupuestarias cuantificadas nacionales, y vinculantes a todas las Administraciones públicas, relativas al equilibrio presupuestario.

 

d) ¿Se ha hecho de la necesidad virtud? Implicaciones de la reforma constitucional

 

43. Desde posiciones favorables a la reforma, se considera que la misma representó la “constitucionalización de una situación de emergencia económica” y se argumenta también el aspecto de innovación del Derecho constitucional europeo que supone, pese a no provenir de una decisión constituyente europea, sino de la suma de decisiones constituyentes de los diferentes países que integran la Unión[45].

 

En apretado resumen se podría decir que: “la reforma es materialmente europea o derivación necesaria de la [normativa de estabilidad presupuestaria] comunitaria y, aunque implique una suerte de cesión de soberanía, esta es consistente con los compromisos asumidos por España con la UE. Es, además, oportuna, porque contribuye a disipar las dudas respecto a la solvencia financiera de España y su convergencia con la política económica de la UE, al expresar un simbólico compromiso con tales objetivos, constitucionalmente asumido. La necesidad y la eficacia jurídica de la nueva disposición no se cuestiona, puesto que vincula a todos los poderes públicos de cualquier naturaleza (legislativo, ejecutivo y judicial) y ámbito territorial (central, autonómico y local), restringiendo sus facultades discrecionales —legislativas o ejecutivas— de conformación de sus políticas presupuestarias y de gasto público. Fiscalmente, desechan que se esté ante la consagración del dogma neoliberal del equilibrio presupuestario, puesto que se permite un cierto margen de déficit ‘estructural’, concepto amplio que posibilita políticas presupuestarias diversas, y se prevén supuestos excepcionales en que puede ser rebasado”[46].

 

44. Sin embargo, asumiendo una posición contraria a la reforma constitucional y el desarrollo que ha realizado la Ley Orgánica 2/2012, suscribo la síntesis del planteamiento crítico que junto a otros autores se me atribuye, aunque pueda reiterar lo expuesto anteriormente: “en el plano formal, se ha actuado un procedimiento exprés de reforma, exento del consenso originario de 1978 y del necesario debate público, que ha concluido en una atropellada reforma que banaliza la idea de Constitución. En el plano sustancial, se reprocha la elevación a rango constitucional de unas directrices de política fiscal que no forman parte de las cuestiones fundamentales propias de una Constitución y que dota a ésta de una rigidez obstativa al desarrollo de políticas económicas diversas, constituyendo un óbice al cabal desarrollo del Estado Social y una cesión de soberanía en materia presupuestaria. En otro plano, califican la reforma de jurídicamente innecesaria, a la luz de la jurisprudencia constitucional, y postulan la oportunidad y suficiencia de la ley para la regulación de la materia. Se aprecia, en argumentación no sobrada de coherencia, un cierto reproche de prolijidad para un texto constitucional, por un lado, y de formulación excesivamente abierta, por otro. En conclusión, dudan de la propia eficacia de la reforma para el logro de la estabilidad y se hacen eco de las dificultades del control de constitucionalidad de las leyes de desarrollo”[47].

 

45. Creo, desde luego, que la reforma constitucional ha inclinado nuestra Ley fundamental hacia un lado de la balanza de políticas económicas posibles de realizar de acuerdo con aquélla, lo cual “no deja de ser el reconocimiento de un cierto fracaso”[48], traduciendo una lógica de autoimposición a la vez que unívoca concepción bipartidista frente a la crisis y las medidas que pueden emprenderse, aunque entrañen una importante mengua de la garantía de derechos económicos y sociales y del ejercicio pleno de la democracia.

 

4. La Ley OrgÁnica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

 

A) Aprobación y reforma de la ley. Las urgencias nunca son buenas consejeras ni reportan calidad en las leyes

 

46. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, que desarrolla la Reforma del artículo 135 de la Constitución, fue aprobada también urgentemente. Nuestras Cortes Generales invirtieron menos de dos meses en su tramitación, entrando en vigor el 1 de mayo, salvo en lo que se refiere a los límites de déficit estructural (art. 11) y del volumen de deuda pública (art. 13), cuya eficacia se aplaza hasta el 1 de enero de 2020, en consonancia con la previsión que realizara la disposición adicional única de la reforma constitucional y el acuerdo bipartidista que la propició.

 

Sin embargo, la Ley Orgánica ha cosechado un apoyo parlamentario menor que el que tuvo la enmienda constitucional, dado que en la misma el Gobierno ha apostado por una versión más restrictiva que la que resultaba del acuerdo que firmaron PSOE y PP en la pasada Legislatura.

 

47. La nueva Ley deroga las disposiciones que determinaban hasta ahora nuestro pacto interno de estabilidad presupuestaria, integrado por el RDLeg 2/2007, de 28 de diciembre —que había aprobado el texto refundido “ordinario”— y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, “complementaria” del anterior.

 

48. Pese a lo reciente que es la norma, ya ha sido objeto de desarrollo parcial y hasta ha sufrido una modificación. Por lo que se refiere al desarrollo, cabe citar ahora que, para el ámbito local, el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprobó el reglamento de desarrollo de la anterior legislación de estabilidad presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, ha quedado parcialmente derogado por la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012[49]. Además, ésta se ha visto complementada pronto por medio del Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero, que creó el denominado “Fondo de Liquidez Autonómico”, de carácter temporal y voluntario para atender las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas y que parece que será prorrogado para el año 2013. Posteriormente, las disposiciones adicional primera y transitoria cuarta de la Ley Orgánica 2/2012 han sido objeto de modificación, añadiéndose una nueva disposición adicional cuarta, por medio de la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre.

 

Este es, por ahora, el marco interno de la estabilidad presupuestaria ajustado a la reforma constitucional, que revela una cierta improvisación y urgencia en su diseño, lo cual no suele reportar resultados de calidad.

 

B) Objetivos declarados y finalidad desenmascarada del “copy & paste” de la legislación europea. Naturaleza funcional de la ley: implicaciones en los distintos niveles de gobierno

 

49. Pero es que, además, la nueva normativa ha surgido claramente supeditada al Derecho de la Unión Europea, abusando del reenvío reiterativo a la normativa europea (citada hasta en cuarenta y nueve ocasiones por la Ley Orgánica), copiando y pegando, en suma, los procedimientos e instrumentos correctivos contemplados en aquélla.

 

Este “copy & paste” serviría, por si mismo, para dudar de la conveniencia de adoptar en las legislaciones domésticas las mismas obligaciones, procedimientos y medidas que el Derecho comunitario promueve, si no fuera porque la transposición —absolutamente innecesaria cuando se trata de disposiciones eficaces y vinculantes en todos sus extremos, como son los Reglamentos comunitarios— viene obligada por esa propia normativa de la Unión Europea y de otros acuerdos internacionales suscritos por Estados de la zona euro que pretenden incorporarse lo antes posible al Derecho de la Unión, como es el caso del Pacto Fiscal.

 

50. Por otro lado, las obligaciones señaladas por la Ley Orgánica nacen en el tiempo en que ya se cuenta con una benévola interpretación del Tribunal Constitucional acerca del principio de estabilidad presupuestaria, de manera que la nueva Ley habrá de leerse —y probablemente en esto cuente con el mejor respaldo— en consonancia con esa doctrina constitucional, que es muy improbable que pueda cambiar en el futuro, pese a que la misma afecte indudablemente a las competencias de los órganos autonómicos y locales en relación con la aprobación de sus Presupuestos y, en su caso, de los planes de corrección de los desequilibrios.

 

La autonomía política y financiera de los entes territoriales se halla ahora más comprometida que con la legislación anterior, pesando incluso la amenaza de adoptar medidas de cumplimiento forzoso que suponen el menoscabo de las atribuciones ejecutivas y legislativas en el ámbito autonómico, aunque esto deba considerarse un asunto menor que no debe entorpecer la aplicación del nuevo canon de constitucionalidad vinculante en todos los órdenes de gobierno.

 

C) Principales aspectos del contenido de la ley

 

51. El artículo 135 de la Constitución sujeta a todas las Administraciones públicas al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, prohibiendo que las mismas puedan incurrir en una posición de déficit superior a los umbrales definidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Aunque el acuerdo bipartidista que sustentó la reforma había fijado un déficit estructural máximo del 0,4% del PIB a alcanzar en el año 2020 —que se repartía a razón de un 0,26% para el Estado y el 0,14% restante para las Comunidades Autónomas, dado que para las Entidades Locales se exige que presenten equilibrio presupuestario—, ahora la Ley Orgánica resuelve que ninguna Administración podrá incurrir en déficit estructural, por lo que ese 0,4% sólo se admitirá cuando el déficit sea consecuencia de las reformas estructurales que se realicen y que tengan efectos presupuestarios a largo plazo.

 

52. Formalmente, frente a la regulación dualista anterior, tenemos una sola ley que se estructura en seis capítulos, con treinta y dos artículos y diversas disposiciones complementarias, cuyo contenido resumiremos a continuación. Señalemos ahora que la Ley Orgánica 2/2012 presenta una naturaleza funcional como la que posee la LOFCA, lo que determinará una posición preeminente respecto de los Estatutos de Autonomía y leyes que puedan aprobar las Comunidades Autónomas, si nos atenemos a la doctrina que contiene la STC 31/2010, de 28 de junio, dictada sobre el Estatuto de Cataluña.

 

No obstante, si tenemos en cuenta la previsión efectuada por el artículo 135.6 de la Constitución, que confiere un mandato para que las Comunidades adopten disposiciones para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria, no parece que el Estado deba agotar, como prácticamente ha hecho con la Ley Orgánica, todo el campo de regulación posible, lo que impediría al legislador autonómico desempeñar su tarea para su respectivo ámbito territorial.

 

Aunque no podamos entrar ahora a valorarlas, cuatro leyes autonómicas se han aprobado ya: en Galicia, que fue la primera (Ley 2/2011, de 16 de junio) y, posteriormente, en Cataluña (Ley 6/2012, de 17 de mayo), Aragón (Ley 5/2012, de 7 de junio) y Castilla y León (Ley 7/2012, de 24 de octubre). Probablemente, y siguiendo la tónica de la legislación en esta materia, vendrán nuevas leyes y habrá que evaluar su contenido, relación con la Ley estatal y la efectiva aplicación que tengan.

 

a) Ámbito de aplicación

 

53. El primer capítulo (arts. 1 y 2) se refiere al objeto y ámbito subjetivo de aplicación, siendo pocos los cambios que introduce respecto de la legislación anterior, limitándose a aspectos meramente formales y traduciéndose en el seguimiento del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales.

 

b) Principios generales que se mantienen y nuevos principios que se recogen

 

54. Los principios generales de la Ley se reflejan en el capítulo segundo, manteniendo de la legislación precedente los principios de estabilidad presupuestaria, definido como “situación de equilibrio o superávit estructural” (art. 3); el de plurianualidad, que se concreta en los denominados “marcos presupuestarios a medio plazo” que vienen a sustituir a los escenarios presupuestarios plurianuales (art. 5); el de transparencia, que viene a potenciar el papel del Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas, imponiendo obligaciones de información a todas las Administraciones (art. 6) y, también, el de eficacia y eficiencia en la asignación de recursos (art. 7), que se recoge en términos equivalentes a la legislación anterior.

 

55. Los nuevos principios establecidos ahora son el de sostenibilidad financiera, que determina la conducta financiera permanente que han de presentar nuestras Administraciones con relación a compromisos de gasto presentes y futuros (art. 4); el de responsabilidad, que obliga, como suele decirse, a que “cada palo aguante su vela” y que las sanciones que pudieran imponerse a España por la Unión Europea tengan que ser asumidas por la Administración responsable del incumplimiento (art. 8 y disp. adic. 2.ª) y, por último, el principio de lealtad institucional (art. 9). En realidad, estos dos últimos criterios ya aparecían en la legislación estabilizadora anterior y el de lealtad viene recogido en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

 

56. El órgano que velará por el cumplimiento de los principios será el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de las competencias de los órganos de coordinación con las Haciendas territoriales —Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y Comisión Nacional de Administración Local— (art. 10).

 

c) Instrumentación de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

 

57. Dentro del capítulo tercero, dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la definición del primero se establece en posiciones de equilibrio o superávit y no de déficit estructural (art. 11), aún cuando se admite que este último pueda darse en dos tipos de situaciones: por un lado está la previsión de déficit estructural permitido hasta el el 0,4% del PIB, para el conjunto de las Administraciones públicas, cuando se produzcan reformas estructurales con incidencia presupuestaria a largo plazo y, por otro lado, sin indicación de ningún tope máximo, se encuentran las circunstancias excepcionales —mencionadas por la propia Constitución— provocadas por catástrofes naturales, recesión económica y situaciones de emergencia extraordinaria, que requerirán para su apreciación del voto de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, exigiendo además, para corregirlo, de la aprobación de planes de reequilibrio.

 

58. También se determina una regla de freno al gasto público (art. 12), cuyo incremento quedará limitado a la tasa de crecimiento del PIB (determinado por el Ministerio de Hacienda), así como la distribución del valor de referencia genérico para la deuda pública (60% del PIB) y que concreta la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera (art. 13), quedando en un 44% para la Administración central, el 13% para las Comunidades Autónomas y el 3% restante para las Entidades Locales.

 

La Ley menciona además, aunque sea innecesario por venir impuesto por la Constitución, la obligatoria inclusión automática en los Presupuestos Generales del Estado de los créditos para el pago de intereses y capital de la deuda pública y la prioridad absoluta frente a otras obligaciones económicas que deban atenderse (art. 14).

 

59. El establecimiento de los objetivos de estabilidad y deuda (arts. 15 a 17) dibujan un burocrático proceso dirigido por el Ministerio y el Gobierno, plagado de informes sobre cumplimiento que complican la regulación anterior y que deberá contar con el refrendo separado del Congreso y del Senado; algo que viene a constatar la favorable posición del Gobierno en ambas Cámaras en la presente Legislatura, pero que puede dificultar innecesariamente las decisiones si vuelven tiempos de debilidad parlamentaria en el futuro.

 

d) Mecanismos preventivos, correctivos y de forzosa ejecución

 

60. El capítulo cuarto contiene el “copy & paste” de los mecanismos preventivos y correctivos del régimen jurídico-comunitario. Así tenemos que las medidas preventivas automáticas consistirán en el seguimiento de la ejecución presupuestaria, la limitación de operaciones de endeudamiento, la emisión de una alerta temprana por el Gobierno a la Administración que incurra en riesgos de incumplimiento, ámbito en el que se dará audiencia previa a la misma (art. 19), y también podrá determinar la publicidad de la advertencia y un corto periodo de corrección (un mes) o la aplicación de las medidas correctivas.

 

61. Estas últimas también tienen carácter automático y se traducen en la necesidad de contar con la autorización del Gobierno para las operaciones de endeudamiento, la presentación de planes económico-financieros y de planes de reequilibrio (arts. 21 y 22) si se dan las circunstancias excepcionales que se indicaron más atrás, el control estatal (informe favorable del Ministerio) para la autorización de emisiones de deuda, concesión de subvenciones y posibilidad de suscribir convenios y, en última instancia, las sanciones por incumplimiento de los planes exigibles a las Administraciones afectadas, que consistirán en: la no disponibilidad de créditos, la constitución de un depósito con intereses en el Banco de España del 0,2% del PIB de la Entidad afectada, la conversión del mismo en un depósito sin intereses a los tres meses, la conversión en multa a los tres meses siguientes y el envío de una delegación del Ministerio a los nueve meses de la constitución del primer depósito.

 

62. También se contemplan medidas de ejecución forzosa (art. 26) que determinarán, caso de adoptarse, la necesidad de que se pronuncie el Senado por mayoría absoluta, tal y como prevé el artículo 155 de la Constitución.

 

63. Al trasladar a nuestro ámbito interno las reglas comunitarias, el nuevo entramado de corrección interna de los desequilibrios conforma un proceso burocratizado en exceso y que no está exento de interpretaciones sobre la función de órganos políticos e instancias de coordinación con las Haciendas subcentrales, comprometiendo la seguridad jurídica.

 

Lo novedoso, en todo caso, descansa en las medidas de control automático y en la posible aplicación de instrumentos traídos del régimen comunitario (depósito, devengo de intereses, conversión en multa e “intervención” de la Administración afectada).

 

e) Transparencia y gestión presupuestaria

 

64. El armazón que sustenta el llamado “semestre europeo” tiende a presentarse también en el plano doméstico, al establecer obligaciones de suministro de información sobre los proyectos de presupuestos iniciales de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, instrumentando así, en el capítulo quinto, el principio de transparencia y posibilitando que el incumplimento lleve parejas consecuencias sancionadoras (art. 27).

 

65. También aparece la constitución de una Central de Información en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 28), aunque esto último no aporte grandes novedades respecto de la anterior normativa.

 

66. Por su parte, el capítulo sexto, referido a la gestión presupuestaria, refuerza la planificación presupuestaria a medio plazo por medio de los marcos presupuestarios (art. 29) y fija, como obligaciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, la observación de un límite de gasto como el Estado (art. 30) y la necesaria dotación de un fondo de contingencia en sus Presupuestos (art. 31), así como el señalamiento del destino que tendrá el superávit presupuestario que se alcance (art. 32), aspecto que también aparecía en la legislación anterior.

 

67. La potenciación que recibe la posición del Ministerio de Hacienda en la vigilancia de los planes presupuestarios autonómicos y locales, impone a dichos ámbitos una coordinación que sustituirá plenamente los resquicios de negociación bilateral con el Estado. Del proceso cabe deducir que perderán un poco más de centralidad presupuestaria los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, como ya sucede con las Asambleas nacionales respecto de las decisiones de las instituciones comunitarias. Y, como es obvio, se incurre en un automatismo sancionador que puede quedar expuesto a lo que determinen las coyunturas económicas en que tenga que resultar aplicado.

 

5. Consideraciones finales: la estabilidad presupuestaria se ha ganado una “paga extraordinaria”

 

68. Todo el entramado jurídico comunitario y nacional sumariamente expuesto se antoja cada vez más inaprensible y responde a una lógica de automatización de la funciones de gobierno y de la legislación, que puede dar al traste con la discrecionalidad necesaria en la que se afirma la legitimidad de las diversas opciones políticas.

 

Si el fortalecimiento de la coordinación presupuestaria demuestra lo diabólicamente ineficaz que está resultando la toma de decisiones en la Unión Europea, puede que corramos el riesgo ahora de tener que recorrer el mismo “the long and winding road”, pero lamentablemente en una versión nada ajustada a la magnífica canción de The Beatles.

 

69. El Pacto de Estabilidad europeo, así como nuestro pacto interno, favorecen la sensación de que el gobierno de la economía puede contentarse con el mero control jurídico de niveles o parámetros macroeconómicos de dudosa solvencia y que, lo que es peor, están comportando una deliberada limitación de la soberanía parlamentaria en el ámbito presupuestario.

 

Ello no debe extrañarnos, dado que, como concreción de la teoría de los marcos fiscales, con la estabilidad presupuestaria y las reglas que de la misma derivan, se revela el presunto defecto hacia los sistemas democráticos y su espontánea inclinación al déficit por la competencia por el voto.

 

70. La normativa comunitaria y española sobre la estabilidad presupuestaria podría explicarse como consecuencia del predominio de la contabilidad y las estadísticas sobre las decisiones políticas, no requiriendo de mucho ingenio para aplicarse. Pero, dudo mucho que el automatismo sancionador y los informes y planes que proliferan en aras a la coordinación, sirvan por sí solos para resolver los problemas de la economía, pues ésta suele resistirse a ser administrada por guías, protocolos y simples reglas jurídicas.

 

Si la consecuencia inevitable del empuje contable tiende a ensombrecer el ámbito de la decisión política no se me ocurre nada mejor que confrontar a ello que la advertencia de John K. Galbraith, al decir que “hay dos clases de expertos en economía: los que no tenemos ni idea y los que no saben ni eso”. Algo que sirve, indudablemente también para quienes nos afanamos en el estudio del Derecho.

 

La estabilidad presupuestaria debería comportar todo un ejercicio de buenas prácticas de los responsables de las Administraciones públicas y no tener que conducir a un excesivo dogmatismo legislativo anclado en la numerología. Porque, siendo una necesidad obvia el procurar la sostenibilidad financiera, las decisiones últimas sobre los programas de gastos e ingresos, que deberían guardar coherencia entre sí, poco o nada tienen que ver con la contabilidad y es intolerable, en el plano democrático, que la misma “se cubra de gloria” imponiéndose a la política, que es tanto como decir que se impone a los propios votantes.

 

Lewis Carroll dejó escrito, en 1871, “A través del espejo y lo que Alicia encontró allí”, secuela de otro libro infantil más conocido y en el que la protagonista se ve envuelta en una loca partida de ajedrez. El autor describe, como si fuera un niño, la lista de los movimientos que se producen en la misma, algunos contra las reglas del juego. Allí narra el encuentro con Humpty Dumpty, quien sin ni siquiera bajarse del muro en el que está subido, explica a Alicia el significado de diversas palabras del “poema del Galimatazo” que había leído en la casa del espejo —brumear, agiliscosos, giroscar, limazones, banerrar, váparas, borogobios, fruncimosos, momios, rantas o murgiflar— y otras más como impenetrabilidad o ¡te has cubierto de gloria!, con la que le da “un argumento que te ha dejado bien aplastada”. La objeción de Alicia se resuelve de una manera muy conocida:

 

               “Cuando yo uso una palabra —insistió Humpty Dumpty con un tono de voz más bien desdeñoso— quiere decir lo que yo quiero que diga…, ni más ni menos.

 

               — La cuestión —insistió Alicia— es si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes.

 

               — La cuestión —zanjó Humpty Dumpty— es saber quién es el que manda…, eso es todo”.

 

El desconcierto en que quedó Alicia se asemeja al que podemos sentir cuando escuchamos tantos y tantos términos que se han puesto en boga: estabilidad, sostenibilidad, gobernanza, reformas estructurales, condicionalidad…

 

Pienso que, desde luego, la estabilidad presupuestaria se merecería una “paga extraordinaria”, como daba Humpty Dumpty a las palabras que trabajan tanto.

 

Bibliografía citada

 

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[1] El recelo del Tribunal Constitucional Federal alemán hacia las instituciones y fundamento de la Unión Europea por la falta de legitimidad democrática, aparece en varios pronunciamientos de aquél concernientes al proceso de construcción europea, como los de 12 de octubre de 1993, sobre el Tratado de Maastricht; de 30 de junio de 2009, sobre el Tratado de Lisboa; de 7 de septiembre de 2011, donde sostiene la necesaria intervención parlamentaria previa al consentimiento de futuras regulaciones europeas con efectos presupuestarios internos, y de 12 de septiembre de 2012, sujetando a condiciones la contribución germana al Mecanismo Europeo de Estabilidad.

[2] El glosario de términos relativos a la construcción europea, a las instituciones y a las actividades de la Unión Europea, que se encuentra en fase de actualización desde la firma del Tratado de Lisboa (13 de diciembre de 2007), puede consultarse en línea: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/, al igual que la síntesis de legislación de la UE (http://europa.eu/legislation_summaries/index_es.htm). En aquél se define el déficit democrático (http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/democratic_deficit_es.htm) como “un concepto que, principalmente, recoge la idea de que la Unión Europea y sus organismos sufren una falta de legitimidad democrática y que resultan inaccesibles al ciudadano debido a la complejidad de su funcionamiento”, explicando que “los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza han contribuido a mejorar la legitimidad democrática del sistema institucional, reforzando los poderes del Parlamento en materia de designación y de control de la Comisión, y ampliando sucesivamente el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión”, siguiendo esa línea el Tratado de Lisboa, que “refuerza los poderes del Parlamento Europeo tanto en materia legislativa como presupuestaria y le permite ejercer un control político más eficaz sobre la Comisión Europea mediante el procedimiento de designación del presidente de la Comisión. Por otra parte, mejora la participación de los ciudadanos en la vida democrátiva de la Unión creando un derecho de iniciativa ciudadana y reconociendo la importancia del diálogo entre las instituciones europeas y la sociedad civil”.

[3] Vid. Rodríguez Bereijo, Álvaro: “La reforma constitucional del art. 135 y la crisis financiera del Estado”, en Otrosí, n.º 11, 2012, p. 11. Por su parte, Esparza Aroz, Miguel: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España”, en Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n.º 26, 2012, p. 178, pone de relieve el especial condicionamiento que las reglas fiscales, contenidas en la normativa de estabilidad presupuestaria, entrañan en la tramitación parlamentaria y en el ejercicio del derecho de enmienda a los proyectos presupuestarios.

[4] Vid. Martínez Lago, Miguel Ángel: “La estabilidad presupuestaria entre la mística y la ideología”, en el Blog Cuadernos de Política Fiscal, 30 de abril de 2012, en línea: http://cuadernosdepoliticafiscal.wordpress.com/2012/04/30/38-la-estabilidad-presupuestaria-entre-la-mistica-y-la-ideologia-2/

[5] Vid. Ruiz Almendral, Violeta: “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional”, en Revista Española de Derecho Europeo, n.º 41, 2012, p. 36.

[6] Vid. Cosimo, Eloisa Denia: “En busca de la soberanía perdida. El principio de equilibrio presupuestario entre la coordinación constitucional y la reforma de la gobernanza económica de la Unión Europea. La Constitucionalización de la estabilidad presupuestaria”, dentro de la obra dirigida por Álvarez Conde, Enrique y Souto Galván, Clara: La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, Instituto de Derecho Público de la Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, 2012, p. 86.

[7] Vid. Mangas, Araceli: “Europa como excusa”, en el diario El Mundo, 25 de junio de 2012, quien califica como “doctrina científica aficionada” a la que “ha fantaseado con el sistema organizativo europeo asimilándolo a puro Derecho constitucional o Derecho administrativo”.

[8] Clientelar en la medida en que, como ha señalado Pérez Royo, Fernando, dentro de la I Jornada metodológica “Jaime García Añoveros” sobre la metodología académica y la enseñanza del Derecho Financiero y Tributario, Instituto de Estudios Fiscales, 1 de febrero de 2002, Documento núm. 11/02, p. 84, persigue “ocupar espacios y tener más créditos para tener más profesores asociados, más poderes en la Universidad, más clases… cosa que es importante, sin duda, pero que tiene ese alcance y no tiene otro”.

[9] Vid. Ruiz Almendral: “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional”, cit., pp. 41-42, con argumentos de diversos autores, entre los que destacamos a Baquero Cruz, Julio: Entre competencia y libre circulación. El derecho constitucional económico de la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 2002, p. 59 y a Bassols Coma, Martín: Constitución y sistema económico, Tecnos, Madrid, 1985, pp. 22 y ss.

[10] Vid. Ruiz Almendral: “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional”, cit., p. 44, incluyendo en los antecedentes al denominado “Plan Werner” (1970). También Miguel Bárcena, Jesús de: El gobierno de la economía en la Constitución Europea. Crisis e indeterminación institucional, J. M. Bosch Editor, Barcelona, 2011, p. 18. Por mi parte, la evolución registrada en la Unión Europea ha quedado expresada en Martínez Lago, Miguel Ángel: “La estabilidad presupuestaria en el ámbito de la Unión Europea. (Unas cuantas reflexiones sobre la legislación estabilizadora española), en la obra colectiva: Estudios en homenaje al profesor Pérez de Ayala, Dykinson, Madrid, 2007, pp. 1047 y ss. y, más recientemente, en Martínez Lago, Miguel Ángel: “La reforma del régimen jurídico de la estabilidad presupuestaria y el Tratado de Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria”, en Noticias de la Unión Europea, n.º 330, 2012, pp. 105 y ss.

[11] Vid. González-Páramo Martínez-Murillo, José Manuel: Costes y beneficios de la disciplina fis- cal: La Ley de Estabilidad Presupuestaria en perspectiva, Instituto de Estudios Fisca- les, Madrid, 2001, pp. 20-21.

[12] El fundamento político, con orientaciones para los Estados, la Comisión y el Consejo se plasmó en la Resolución del Consejo (CE), de 17 de junio de 1997, sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (DOUE, C 236, de 2 de agosto de 1997). La vertiente preventiva del Pacto se reflejaba en el Reglamento CE 1466/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, que determinaba la supervisión de las situaciones presupuestarias y la coordinación de las políticas económicas de todos los Estados miembros, y no sólo de los que hubiesen adoptado la moneda única. Y la vertiente correctora en el Reglamento CE 1467/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, que pretendió clarificar y acelerar el procedimiento de déficit excesivo previsto en el artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

[13] Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

[14] Vid. Esparza Aroz: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España”, cit., p. 157, quien recuerda que el Pacto fue tildado de “procíclico” por no contemplar de manera diferenciada los requerimientos de estabilidad presupuestaria en situaciones de expansión o de recesión económica.

[15] Vid. Martínez Lago, Miguel Ángel: “Estabilidad presupuestaria y autonomía financiera de las Comunidades Autónomas”, en Noticias de la Unión Europea, n.º 257, 2006, p. 60.

[16] Asunto C-27/04, Comisión de las Comunidades Europeas vs. Consejo de la Unión Europea.

[17] Comunicación de la Comisión de 3 de septiembre de 2004 (Documento COM/2004/581 final, no publicada en el “DOCE”). Como la aplicación del marco presupuestario y su fiabilidad dependen de la calidad, actualidad y fiabilidad de las estadísticas presupuestarias, la Comisión adoptó otra Comunicación dirigida al Consejo y al Parlamento Europeo, titulada “Hacia una estrategia europea de gobernanza en materia de estadísticas fiscales” (Documento COM/2004/0832 final, tampoco publicado oficialmente).

[18] Reglamento (CE) n.° 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se mo- difica el Reglamento (CE) n.° 1466/97 del Consejo relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y Reglamento (CE) n.° 1056/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.° 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.

[19] Vid. González-Páramo Martínez-Murillo, José Manuel: “La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, en el diario El País, 19 de abril de 2005.

[20] Vid. Ruiz-Huerta Carbonell, Jesús: “Algunas consideraciones sobre la reforma del artículo 135 de la Constitución española. La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria”, dentro de la obra dirigida por Álvarez Conde y Souto Galván: La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria, cit., p. 155.

[21] Vid. Martínez Lago, Miguel Ángel: “Gasto público funcionarial y estabilidad presupuestaria”, en Presupuesto y Gasto Público, n.º 27, 2001, pp. 167 y ss.

[22] Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

[23] En concreto, la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, modificó los artículos 12 y 16 del texto refundido de la LGEP y, después, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, varió los artículos 7.1 y 9.1 y añadió los artículos 8 bis y 10 bis en dicha norma.

[24] Interpusieron recursos de inconstitucionalidad el Parlamento y el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, las Cortes de Castilla-La Mancha, el Gobierno y las Cortes de Aragón, así como el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.

[25] Aparte de la STC 134/2011, de 20 de julio, las demás sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional, sobre la legislación aprobada en el año 2001, son las siguientes: SSTC 157/2011, de 18 de octubre; 185, 186, 187, 188 y 189/2011, de 23 de noviembre; 195, 196, 197, 198 y 199/2011, de 13 de diciembre, y 203/2011, de 14 de diciembre.

[26] Desde el 1 de diciembre de 2009, fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, el título “Tratado constitutivo de la Comunidad Europea” se sustituye por “Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (artículo 2, apartado 1, del Tratado de Lisboa).

[27] Vid. Miguel Bárcena, Jesús de: El gobierno de la economía en la Constitución Europea. Crisis e indeterminación institucional, cit., pp. 18 a 21.

[28] Ibíd., pp. 29-30. También vid. Ruiz Almendral: “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional”, cit., pp. 42-43.

[29] El “Código de Conducta” se acordó por el ECOFIN el 10 de julio de 2001. Posteriormente fue reemplazado por el ECOFIN de 11 de octubre de 2005, con el título “Specifications on the implementations of the Stability and Growyh Pact and Guidelines on the format and content of the Stability and Convergence Programmes”. Más recientemente, el ECOFIN celebrado el 24 de enero de 2012 ha refrendado la modificación propuesta por el Comité Económico y Financiero a la luz del conjunto normativo conocido como “six pack”.

[30] Por un lado, el Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DOUE, L 145, de 10 de junio de 2009) y, por otro, el Reglamento (UE) n.° 679/2010 del Consejo, de 26 de julio de 2010, por el que se modificó el anteriormente citado en lo tocante a la calidad de los datos estadísticos en el contexto del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (DOUE, L 198, de 30 de julio de 2010).

[31] Vid. Ruiz Almendral: “Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional”, cit., p. 49, donde la autora comenta cómo los valores de referencia, acordados en el Consejo de Dublín de 1996, ya se criticaron entonces por su dureza y rayanos en la ciencia ficción: por ejemplo, entre 1974 y 1993, los Estados europeos tuvieron déficits excesivos, de acuerdo con los parametros del PEC, en 202 ocasiones (el 50 por 100 de las ocasiones posibles) y sólo cinco paises habrían superado la consideración de desequilibrio no excesivo. También vid. García Crespo, María Milagros: “Los costes de la estabilidad presupuestaria”, en Revista Española de Control Externo, n.º 13, 2003, p. 20.

[32] Vid. Quadra-Salcedo Janini, Tomás de la: “La discrecionalidad política del ECOFIN en la aplicación del procedimiento por déficit excesivo. Reflexiones tras la Sentencia del TJCE del 13 de julio de 2004”, en Revista de Estudios Políticos, n.º 126, 2004, pp. 151 y ss. Para Esparza Aroz: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España”, cit., p. 157, la flexibilización del Pacto vino dada porque el sistema de estabilidad y el procedimiento para su exigencia habían demostrado su incapacidad para garantizar su cumplimiento por los Estados.

[33] El siguiente cuadro muestra los procedimientos abiertos a 25 de octubre de 2012:

Estados miembros

Informe de la Comisión (art. 126.3 TFUE)

Decisión del Consejo (art. 126.6 TFUE)

Plazo de corrección

Austria

7-10-2009

2-12-2009

2013

Bélgica

7-10-2009

2-12-2009

2012

Chipre

12-5-2010

13-7-2010

2012

Dinamarca

12-5-2010

13-7-2010

2013

Eslovaquia

7-10-2009

2-12-2009

2013

Eslovenia

7-10-2009

2-12-2009

2013

España

18-2-2009

27-4-2009

2014

Francia

18-2-2009

27-4-2009

2013

Grecia

18-2-2009

27-4-2009

2014

Hungría

12-5-2004

5-7-2004

2012

Irlanda

18-2-2009

27-4-2009

2015

Italia

7-10-2009

2-12-2009

2012

Lituania

13-5-2009

7-7-2009

2012

Lituania

18-2-2009

7-7-2009

2012

Malta

13-5-2009

7-7-2009

2011

Países Bajos

7-10-2009

2-12-2009

2013

Polonia

13-5-2009

7-7-2009

2012

Portugal

7-10-2009

2-12-2009

2014

Reino Unido

11-6-2008

8-7-2008

ejercicio 2014-2015

República Checa

7-10-2009

2-12-2009

2013

Rumanía

13-5-2009

7-7-2009

2012

[34] Pueden citarse, entre otras iniciativas, la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, “Un Plan Europeo de Recuperación Económica”, COM 2008 (800) final, de 26 de noviembre de 2008; el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre la supervisión financiera de la Unión Europea (“Informe Larosière”), de 25 de febrero de 2009; la Comunicación de la Comisión para el Consejo Europeo de primavera, “Gestionar la recuperación europea”, Volumen 1, COM (2009) 114 final, de 4 de marzo de 2009; la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Abordar los efectos del envejecimiento de la población de la UE. (Informe de 2009 sobre el envejecimiento demográfico)”, COM (2009) 180 final, de 29 de abril de 2009; la Comunicación de la Comisión, “Supervisión financiera europea [SEC(2009) 715] [SEC(2009) 716]”, COM (2009) 252 final, de 27 de mayo de 2009; el informe de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión, “Economic crisis in Europe: causes, consequences and responses”, de 25 de septiembre de 2009; la “Estrategia Europea 2020” propuesta por la Comisión en marzo [http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf&;ei=jBiJUMvvMMaJhQe-soDQDQ&usg=AFQjCNEsOf9VHiPM1J_moITklGCNFlJbow&sig2=KWEtQX65TndHxkeifB0vBw”>COM(2010) 2020] y acordada por el Consejo el 17 de junio de 2010; el paquete de propuestas de la Comisión para una nueva gobernanza económica de la UE (IP/10/1199), que se hizo público el 29 de septiembre de 2010; la Declaración del Eurogrupo sobre el futuro Mecanismo de Estabilidad Europea, de 28 de noviembre de 2010; la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, “Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento: anticipo de la respuesta global de la UE a la crisis”, COM (2011) 11 final, de 12 de enero de 2011; así como las específicas recomendaciones de la Comisión a los programas de estabilidad y convergencia (o actualizaciones de los mismos) y a los programas nacionales de reforma 2011, que se publicaron el 7 de junio de 2011; el comunicado de prensa de la Comisión Europea, “Nuevas medidas en favor del crecimiento, la gobernanza y la estabilidad” (IP/11/1381) de 23 de noviembre de 2011; la propuesta de la Comisión de dos nuevos Reglamentos para reforzar la supervisión presupuestaria en la zona del euro (MEMO/11/822), de 23 de noviembre de 2011 —concretado en los documentos COM(2011) 821 final 2011/0386 y COM(2011)819 final – 2011/0385—; el “six pack” con propuestas de mejora de la gobernanza económica que hizo la Comisión al Consejo el 13 de diciembre de 2011; el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, de 2 de febrero de 2012; el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, de 2 de marzo de 2012, y el informe del Presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, “Hacia una verdadera Unión Económica y Monetaria”, fechado en Bruselas el 26 de junio de 2012. Todos los documentos citados, y otros más que omitimos ahora, se pueden consultar en línea, desde el sitio de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea.

[35] Acuerdo Marco de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca, la República de Finlandia, la República Helénica y la Facilidad Europea de Estabilización Financiera, firmado en Bruselas el 05-07-2010, en Berlín el 16-06-2010, en Dublín el 10-06-2010, en Madrid el 10-06-2010, en Paris el 25-06-2010, en Roma el 16-06-2010, en Nicosia el 16-06-2010, en Luxemburgo el 11-06-2010, en la Valeta el 05-07-2010, en la Haya el 10-06-2010, en Viena el 09-06-2010, en Lisboa el 15-06-2010, en Liubliana el 11-06-2010, en Bratislava 15-07-2010, en Helsinki el 10-06-2010, en Atenas el 16-06-2010 y en Luxemburgo el 11-06-2010, publicado en el “BOE” de 11 de julio de 2011.

[36] El Instrumento de Ratificación fue publicado en el “BOE” de 4 de octubre de 2012.

[37] Componen el mencionado paquete de medidas, publicado en el “DOUE”, L 306, de 23 de noviembre de 2011, las siguientes normas: Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro; Reglamento (UE) n.º 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, y Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

[38] Integran el “two pack” la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros cuya estabilidad financiera dentro de la zona del euro experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades (COM/2011/819 final — 2011/0385) y la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro (COM/2011/821 final — 2011/0386, ambas de 23 de noviembre de 2011.

[39] Libro Verde sobre la viabilidad de la introducción de bonos de estabilidad. COM (2011) 818 final, de 23 de noviembre de 2011.

[40] En el momento de escribir estas líneas, son once ya los Estados que han ratificado el “Fiscal Compact”, depositando el Instrumento de ratificación en la Secretaría General de la Unión Europea: Austria (30 de julio), Chipre (26 de julio), Alemania (27 de septiembre), Dinamarca (19 de julio), España (27 de septiembre), Grecia (10 de mayo), Italia (14 de septiembre), Lituania (6 de septiembre), Letonia (22 de junio), Portugal (5 de julio) y Eslovenia (30 de mayo).

[41] Vid. las declaraciones de Cristóbal Montoro, recogidas por EL PAÍS: “PP y PSOE se felicitan por el acuerdo mientras intentan sacar rédito político”, El País, 26 de agosto de 2011.

[42] Vid. Baylos, Antonio: “Golpe de mano”, en Nueva Tribuna, 25 de agosto de 2011.

[43] Vid. Rodríguez Bereijo: “La reforma constitucional del art. 135 y la crisis financiera del Estado”, cit., p. 10.

[44] Vid. De la Hucha Celador, Fernando: “Comentario al artículo 135 de la Constitución Española”, en la obra coordinada por M.ª E. Casas Baamonde y M. Rodríguez Piñero y Bravo-Ferrer: Comentarios a la Constitución Española, Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2009, p. 2053.

[45] Cfr. Pérez Royo, Javier: “La reforma constitucional en perspectiva”, en El País, 4 de septiembre de 2011.

[46] La síntesis es de Esparza Aroz: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España”, cit., 162.

[47] El resumen es también de Esparza Aroz: “El nuevo marco de la estabilidad presupuestaria en España”, cit., p. 161.

[48] La expresión pertenece al expresidente Felipe González: “Debates confusos”, en El País, 30 de agosto de 2011.

[49] Concretamente, la disposición adicional tercera de la Orden HAP/2105/2012 deja sin contenido los artículos 27, 29, 30 y 31 del RD 1463/2007.