setembro 2015

Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários (TARF) do Estado do Pará: Um Modelo a ser Seguido?

 

por Líria Kédina Cuimar de Sousa e Moraes
Doutoranda em Direito Público e Evolução Social na Universidade Estácio de Sá (UNESA/RJ)
Mestre em Direito do Estado pela Universidade da Amazônia (UNAMA/PA)
Especialista em Legislação Tributária pelo Centro de Estudos Superiores do Estado do Pará (CESUPA)
Especialista em Direito Processual Civil pela UFPA
Auditora Fiscal do Estado do Pará
Ex-Presidente do TARF/PA
Professora de Direito Financeiro, Tributário e Processo Administrativo Tributário (UNAMA e Faculdade Estácio do Pará)

 

 1.  INTRODUÇÃO

O Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários (TARF) é o órgão vinculado à Secretaria de Estado de Fazenda do Pará(PA) responsável pela revisão em segunda e última instância administrativa das exigências de tributos do Estado do Pará.

O Procedimento Administrativo Tributário (PAT) no Pará é disciplinado pela Lei n.6.182, de 30 de dezembro de 1998. O Regimento Interno do TARF está disposto por meio do Decreto n. 3.578, de 26 de julho de 1999.

Nesse breve artigo, será mostrado um pouco da história do Tribunal, sua composição e competência, bem como os recursos cabíveis na sua jurisdição. Ao final será respondida a pergunta que consta no título desse trabalho.

2.  O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FAZENDÁRIOS (TARF)

O TARF, órgão julgador de segunda e última instância administrativa paraense, passou a ter essa denominação com a Lei n.6.710, de 14 de janeiro de 2005, pois anteriormente era chamado de Tribunal Administrativo de Recursos Tributários (TART), conforme o texto original da Lei n. 6.182, de 30 de dezembro de 1998. A justificativa de mudança de “Tributários” para “Fazendários” justifica-se por conta da ampliação de competência para fiscalizar não só receitas tributárias, mas também receitas não-tributárias, a exemplo das que recaem sobre recursos hídricos e minerais geradas por essas explorações.

Antes de ser considerado um Tribunal Administrativo, existia o Conselho de Contribuintes do Estado do Pará, criado através da Lei n. 1.776, de 2/9/1959. Depois, com o Decreto-Lei n. 58, de22/8/1969, passou a ser denominado de Conselho de Recursos Fiscais.

Ressalte-se que antes da implantação do TARF foram realizadas diversas visitas nos mais diversos Tribunais Administrativos e Conselhos de Recursos Fiscais ao longo do Brasil, com a finalidade de analisar a estrutura e funcionamento dos mesmos. O objetivo era retirar um pouco de cada modelo visitado ou pesquisado para então ser criado o atual TARF.

Nesses mais de 56 (cinquenta e seis) anos, o comando dos julgamentos administrativos tributário no estado do Pará, o TARF, já contou com  18 (dezoito) Presidentes.Tendo sido o 1º presidente o saudoso Sr. José Jacyntho Aben Athar, e a autora dessa pesquisa foi a 15ª presidente.

2.1  COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL

O TARF é um colegiado paritário composto por 25 (vinte e cinco) membros, sendo 01 (um) Conselheiro Presidente, 8 (oito) Conselheiros Relatores e 16 (dezesseis) suplentes, escolhidos dentre pessoas graduadas em curso de nível superior, preferencialmente em Ciências Jurídicas e Sociais e de reconhecida experiência em assuntos tributários. A metade é de auditores fiscais representantes da Secretaria de Estado da Fazenda – SEFA e a outra metade de representantes dos contribuintes, através das Federação das Indústrias do Estado do Pará – FIEPA, Federação da Agricultura do Estado do Pará – FAEPA, Federação do Comércio do Estado do Pará – FECOMÉRCIO e Associação Comercial do Pará – ACP.

O TARF tem a seguinte estrutura: Presidência: Vice-Presidência; Pleno; Câmaras de Julgamento: Secretaria Geral.

O TARF funciona dividido em 2 Câmaras Permanentes. Cada Câmara é integrada por 4 (quatro) Conselheiros, sendo 2 (dois) da Secretaria de Estado da Fazenda – SEFA e 2 (dois) representantes dos Contribuintes. Os Conselheiros Titulares e Suplentes têm mandato de 2 (dois) anos, sendo permitida a recondução. Ressalte-se que a lei não limita a recondução, podendo ser ilimitada. Ainda funciona em Plenário, ou seja, reunindo os membros das duas Câmaras Permanentes. Junto a cada Câmara e no Pleno atua um Procurador do Estado.

2.2  DAS CÂMARAS DE JULGAMENTO

O TARF funciona em Plenário ou dividido em Câmaras, sendo: 2 (duas) Câmaras Permanentes; ou 2 (duas) Câmaras Permanentes e até 2 (duas) Câmaras Suplementares.

O Secretário de Estado da Fazenda, por proposta do Presidente do TARF, pode autorizar o funcionamento das Câmaras Suplementares, que terão caráter transitório, respeitado o prazo máximo de 2 (dois) anos.

Cada Câmara de Julgamento é integrada por 4 (quatro) Conselheiros, sendo 1 (um) Presidente de Câmara eleito entre os representantes da Fazenda Pública.

As Câmaras Suplementares têm composições idênticas a das Permanentes, devendo ser integradas pelos Conselheiros Suplentes do Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários.

O Pleno, dirigido pelo Presidente do Tribunal, é composto pelos Conselheiros integrantes das Câmaras Permanentes de Julgamento.

2.3  DA INDICAÇÃO

Os Conselheiros e Suplentes representantes dos contribuintes são indicados ao Secretário de Estado da Fazenda pelos titulares das Federações do Comércio, da Indústria e da Agricultura e pela Associação Comercial do Estado do Pará.

Cada uma das entidades aludidas neste artigo tem direito a 3 (três) representantes no TARF, sendo 1 (um) Conselheiro Titular e 2 (dois) Suplentes.

 A indicação é feita mediante lista tríplice, elaborada no prazo de 10 (dez) dias a partir da data de solicitação do Secretário de Estado da Fazenda, que contenha o triplo das vagas destinadas a cada entidade, competindo ao Chefe do Poder Executivo escolher e nomear os Conselheiros Titulares e Suplentes.

Na falta de indicação no prazo fixado, o Chefe do Poder Executivo pode nomear, por livre escolha, os Conselheiros e respectivos Suplentes, desde que vinculados às entidades referidas.

Os Conselheiros Titulares e Suplentes representantes da Fazenda Estadual são indicados pelo Secretário de Estado da Fazenda e nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, dentre Auditores Fiscais de Receitas Estaduais.

Na renovação dos Conselheiros Titulares representantes da Fazenda Estadual, os indicados devem, preferencialmente, ter exercido uma das seguintes atribuições: Conselheiro, Conselheiro Suplente ou integrante da Julgadoria de Primeira Instância.

Os Conselheiros Suplentes são escolhidos, preferencialmente, dentre os integrantes da Julgadoria de Primeira Instância.

2.4  DOS PROCURADORES DO ESTADO

Os Procuradores do Estado exercem papel fundamental no processo administrativo tributário do Estado do Pará. Eles são responsáveis pela defesa administrativa do estado. Possuem competência legal para:  promover a ampla defesa dos interesses da Fazenda Estadual; requerer, sempre que julgar necessário, manifestação por escrito da fiscalização de tributos estaduais, preferencialmente do autor do auto de infração que estiver em julgamento; emitir parecer, por escrito, com caráter defensório, em todos os expedientes a serem submetidos a julgamento pelas Câmaras; assistir às sessões com o mesmo direito de participação nos debates deferido à defesa do sujeito passivo; requerer ou impugnar diligências, quando do interesse da Fazenda Estadual; interpor recursos cabíveis à Câmara Plena e contra minutar os recursos interpostos na mesma Câmara, contra a Fazenda Pública; e praticar demais atos inerentes as suas funções.

Os Procuradores do Estado que atuam junto às Câmaras de Julgamento são designados para participar das sessões do Pleno.

Os Procuradores do Estado são indicados pelo Procurador Geral do Estado e designados por ato do Chefe do Poder Executivo.

2.5  DA REMUNERAÇÃO

Os Conselheiros Titulares, exceto os Presidentes de Câmara que são remunerados por DAS-04, e os Procuradores do Estado fazem jus, a título de representação, a uma remuneração mensal fixa no valor de 677 (seiscentas e setenta e sete) Unidades Padrão Fiscal do Estado do Pará – UPF-PA.

Além dessa, o Presidente, os Vice-Presidentes, os Conselheiros, os Procuradores do Estado e os Secretários, quando da efetiva participação em sessões de julgamento do TARF, fazem jus à vantagem remuneratória fixada em 52 (cinquenta e duas) UPF-PA por sessão, nos seguintes percentuais: O Presidente, os Vice-Presidentes, os Conselheiros e os Procuradores do Estado fazem jus a 100%; Os Secretários – 50% (cinquenta por cento).

Considerando que a UPF-PA é anual e atualmente (2015) equivale a R$ 2,7382, a remuneração de um Conselheiro não presidente de Câmara e do Procurador do Estado é de R$ 1.853,76, mais a gratificação de presença (jetons). Se considerarmos uma média de oito sessões por mês (R$ 1.139,09), a remuneração mensal fica em torno de R$ 2.992,85.

A remuneração por sessões serve de estímulo à produção dos julgamentos porque complementa a remuneração do cargo efetivo.

2.6  DOS RECURSOS CABÍVEIS AO JULGAMENTO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

Conforme a Lei n. 6.182/98, existem 04 (quatro) espécies de recursos que são julgados pelo TARF, sendo 02 (dois) que podem ser interpostos ao TARF logo após o julgamento em primeira instância, que serão jugados pelas Câmaras de Julgamento, e 02 (dois) que podem ser levados a novo julgamento pelo próprio TARF.

Vale ressaltar a existência da Lei Complementar estadual n. 58/2006, que estabelece o Código de direitos e obrigações do Contribuinte do Estado do Pará, sendo que a Lei n. 6.182/98 se encontra devidamente adaptada.

Recursos que são julgados logo após o julgamento proferido pela Julgadoria de primeira instância:

Recurso de Ofício

A autoridade julgadora de primeira instância recorrerá de ofício, com efeito suspensivo, ao Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários (TARF), sempre que proferir decisão contrária à Fazenda Pública, no todo ou em parte, podendo deixar de fazê-lo quando: a importância pecuniária em discussão não exceder o valor de 8.801 (oito mil oitocentos e uma) UPF-PA na data da decisão; a decisão for fundada exclusivamente no reconhecimento de erro de fato; ou quando a decisão se referir exclusivamente a obrigação acessória.

O recurso de ofício será interposto mediante declaração na própria decisão e, quando alcançar a totalidade do valor impugnado, encaminhado ao TARF no prazo de dois dias contados da decisão, independentemente de intimação ao sujeito passivo.

Se além do recurso de ofício couber recurso voluntário, o expediente será encaminhado para intimação da decisão ao sujeito passivo, aguardando no órgão responsável pela intimação, o decurso do prazo para pagamento ou interposição do recurso.

O recurso de ofício devolve o conhecimento do feito ao TARF em relação à parte recorrida.

Recurso Voluntário

Das decisões de primeira instância contrárias ao sujeito passivo ou ao requerente, no todo ou em parte, cabe recurso voluntário, com efeito suspensivo, ao TARF.

O recurso voluntário será apresentado ao órgão responsável pela intimação da decisão de primeira instância, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data em que se considera o sujeito passivo intimado da decisão.

De todos os recursos, o voluntário é que se mostra como o mais utilizado porque é a ele que o contribuinte ou responsável recorre contra a decisão do julgador singular.

Recurso de Reconsideração

O sujeito passivo pode recorrer, com efeito suspensivo no prazo de 30 (trinta) dias, contados da decisão proferida pela Câmara de Julgamento do TARF que tiver restabelecido o AINF que havia sido cancelado pelo Julgador de Primeira Instância. Em outras palavras, a Câmara deu provimento ao Recurso de Ofício.

Esse é o recurso que não é muito comum. Ele só acontece quando a Câmara do TARF modifica a decisão de primeira instância que julgou contra a Fazenda Pública (recurso de ofício), restabelecendo o crédito tributário lançado no auto de infração.  

Recurso de Revisão

Esse recurso se diferencia dos outros porque pode ser interposto, com efeito suspensivo, tanto pelo sujeito passivo quanto pelo Procurador do Estado, a depender do resultado do julgamento do recurso voluntário.

Quando a decisão proferida pela Câmara de Julgamento for desfavorável ao sujeito passivo, este tem o direito de pedir sua revisão ao Pleno do TARF, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data da notificação do sujeito passivo da decisão de Segunda Instância, mais especificamente, por uma das Câmaras de Julgamento do TARF. Mas, quando a decisão da Câmara de Julgamento for contra à Fazenda Pública, e se o representante dela que atua no TARF não se conformar com o resultado, pode recorrer dessa decisão ao Pleno do TARF.

Mas, precisa o recurso passar pelo crivo da admissibilidade da presidência para ser levado ao Tribunal Pleno. O pressuposto de admissibilidade é a apresentação de acórdãos divergentes em matérias semelhantes.

3.  CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tema questiona se o modelo atual do TARF/PA é merecedor de ser copiado por outras unidades da federação. A resposta é sim, deve ser seguido, não obstante os elogios ou críticas existentes.

Tendo em vista a proposta aqui pretendida, neste trabalho buscou-se demonstrar, de modo simples e prático, a estrutura e funcionamento de um tribunal administrativo que há muito tempo vem servindo de modelo a outras unidades da federação, sim, porque já houve muitas visitas locais com esse propósito.

Vale ressaltar que durante os 56 (cinquenta e seis) anos de existência do órgão de julgamento administrativo tributário (Conselho ou Tribunal), nunca houve nenhuma ação judicial que visasse a anulação de qualquer julgamento ou de improbidade administrativa contra os integrantes ou mesmo de inconstitucionalidade. Só isso já é suficiente para servir de modelo a outras unidades da federação.

Dado ao pouco espaço, não foi possível abordar outros temas relevantes, mas que podem ser identificados no próprio texto da Lei n. 6.182/1998.

É nesta moldura que se insculpe o Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários (TARF), órgão de julgamento tributário administrativo de segunda instância do Estado do Pará, como um excelente instrumento de solução dos conflitos de natureza tributária entre o Fisco e os contribuintes.

Concebido como um tribunal paritário, composto, em igual número, por conselheiros indicados pela Fazenda Pública (Auditores Fiscais da Receita Estadual) e pelas entidades representativas dos setores econômicos (FIEPA, FAEPA, FECOMÉRCIO e ACP), todos, preferencialmente, bacharéis em Ciências Jurídicas e Sociais e com mandato de dois anos prorrogáveis, julga com base na isenção e imparcialidade de seus membros, sem qualquer subordinação ou hierarquia, sempre com o desiderato de aplicar a justiça fiscal ao caso concreto, vale dizer, de que ao contribuinte seja exigido o tributo na exata medida da imposição legal.

REFERÊNCIAS

PARÁ. Lei nº 6.182, de 30 de dezembro de 1998. Dispõe sobre o PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS-TRIBUTÁRIOS no Estado do Pará. Disponível em: <http://sefa.pa.gov.br/legislacao/interna/lei/lp1998_06182.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2015.

PARÁ. Decreto nº 3.578, de 26 de julho de 1999. Aprova o Regimento Interno do Tribunal Administrativo de Recursos Fazendários- TARF e dá outras providências. Disponível em: <http://www.sefa.pa.gov.br/legislacao/interna/decreto/dc1999_03578.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2015.

PARÁ. Lei nº 6.710, de 14 de janeiro de 2005. Dispõe sobre a competência do Estado do Pará para acompanhar e fiscalizar a exploração de recursos hídricos e minerais e as receitas não-tributárias geradas pelas respectivas explorações, relativamente à parcela que lhe é devida, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.sefa.pa.gov.br/legislacao/interna/lei/lp2005_06710.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2015.

PARÁ. Lei Complementar nº 58, de 1º de agosto de 2006. Estabelece o Código de direitos, garantias e obrigações do Contribuinte do Estado do Pará. Disponível em: <http://sefa.pa.gov.br/legislacao/interna/lei/lc2006_p0058.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2015.

O Contencioso Administrativo (ou Pré-Contencioso) Tributário na França

por Luciano Gomes Filippo
Doutor em Direito Público pela Universidade Panthéon-Assas (Paris II)
Mestre em Direito Tributário pela mesma Instituição
Membro da Associação Francesa de Doutores em Direito (AFDD)
Advogado no Rio de Janeiro e em São Paulo
Iure Pontes Vieira
Doutor em Direito Público pela Universidade Panthéon-Assas (Paris II)
Mestre em Direito Tributário pela mesma Instituição
Laureado com o prêmio European Academic Tax Thesis Award em 2011, concedido pela European Commission e pela European Association of Tax Professors.
Professor no Curso de Pós-Graduação em Direito Tributário na FMU
Advogado em São Paulo

 

1. INTRODUÇÃO

Quando se analisa o sistema de discussão sobre a cobrança de tributos de outros países, percebemos que a diversidade de modelos existentes impõe um sério obstáculo ao estudo de direito comparado, cujo objeto é o cotejo entre pontos específicos tratados por duas ou mais jurisdições.

O modelo francês – objeto do presente artigo – em nada se assemelha àquele adotado pelo Brasil, de maneira que, ao invés de comparar os dois sistemas ponto a ponto, vamos apenas apresentar os contornos básicos de como ocorre essa discussão na França, para que os leitores possam fazer suas próprias comparações. Sempre que possível, no entanto, vamos apontar algumas semelhanças e diferenças em relação ao sistema brasileiro.

2. DOS ESCLARECIMENTOS NECESSÁRIOS PARA COMPREENDER O SISTEMA FRANCÊS

Em primeiro lugar, cumpre registrar que a França não adota o binômio rígido de sistema contencioso administrativo prévio e contencioso judicial, em que se pode discutir a mesma matéria em ambas as esferas. Para se fazer uma divisão que permita ao leitor compreender como funciona o sistema francês, deve-se falar em pré-contencioso e contencioso.

O pré-contencioso se assemelha ao que se chama em nosso país de contencioso administrativo, apenas na medida em que se permite ao contribuinte insatisfeito com o resultado obtido que prossiga na via contenciosa, tal como ocorre no Brasil, em que o contribuinte insatisfeito com o resultado obtido na via administrativa, ainda pode prosseguir na fase judicial.

O termo pré-contencioso é adotado, pois – não obstante o desacordo manifestado pelo contribuinte ou mesmo pela Fazenda – os órgãos que dele fazem parte são apresentados como um “local de diálogo”. Ou seja, não se estaria aqui diante de um verdadeiro litígio.

Como os pareceres e proposições emanados dos órgãos que se inserem na fase pré-contenciosa não impedem o ingresso no verdadeiro contencioso (onde se instaura o litígio), não se fala em tribunal administrativo ou outro qualquer. Nessa fase, o contribuinte apresenta seu inconformismo principalmente perante comissões e comitês, que são alguns dos órgãos mais importantes e mais procurados pelos contribuintes. Com isso, passamos a analisar alguns desses órgãos.

3. AS COMISSÕES DEPARTAMENTAIS[1]

Quando constatadas imprecisões ou omissões nas declarações dos contribuintes, é aberto um processo de retificação contraditório através do lançamento fiscal. Nessa contestação, o Fisco francês emite uma proposta de retificação ao contribuinte. Não obstante se tratar de uma proposta, o contribuinte tem 30 dias[2] para contestá-la.

Caso Administração e contribuinte não cheguem a um acordo, este tem até 30 dias para levar o caso para apreciação em uma das diversas comissões existentes na França. Quando se está diante de casos em que se discuta, v.g., sobre impostos diretos ou impostos incidentes sobre o faturamento, competente será a Comissão Departamental de Impostos Diretos e Tributos Incidentes sobre o Faturamento (CDI); quando se quer discutir, por exemplo, sobre tributos incidentes sobre o registro de bens móveis e imóveis, taxa de publicação de operações imobiliárias ou imposto sobre a fortuna, competente é a Comissão Departamental de Conciliação (CDC).               

3.1. Comissão Departamental de Impostos Diretos e Tributos sobre o Faturamento(CDI)

 Uma das instituições mais importantes do pré-contencioso é a Comissão Departamental de Impostos Diretos e de Tributos sobre o Faturamento (CDI) – encarregada de realizar um tipo de mediação nos litígios entre fisco e contribuinte -, criada em plena Guerra Mundial pela Lei de 13 de janeiro de 1941, que já foi objeto de diversas reformas.

Atualmente, a CDI é regulamentada pelos arts. 1651 e 1651-F do Código Geral dos Impostos (que é o Código Tributário francês), bem como pelos arts. 347 e 348 do anexo III do mesmo diploma, que tratam de sua composição e funcionamento. O Livro de Procedimentos Fiscais (LPF) traz também alguns dispositivos sobre seu funcionamento[3]. Vale notar que as competências da CDI foram ampliadas pelo art. 26 da lei de 30 de dezembro de 2004, que deu uma nova redação ao art. 59 A do LPF.

Trata-se de um órgão intermediário amigável e opcional, que intervém na fase pré-contenciosa, a fim de resolver amigavelmente o problema que versa sobre os impostos diretos e tributos incidentes sobre o faturamento. Daniel Richer afirma que a CDI é uma instituição de referência, apresentada como um modelo que poderia ser transplantado para outros tipos de contencioso, uma vez que sua finalidade é preveni-lo[4].

A CDI tem uma composição mista paritária, reunida sob a autoridade de um presidente, que é um magistrado do Tribunal Administrativo. O número de conselheiros integrantes varia de acordo com a matéria a ser tratada. No entanto, a Comissão deve ser composta, pelo menos, por três representantes do contribuinte – dentre os quais um deve ser contador – e dois da Administração fiscal. Nesse ponto reside uma fundamental diferença em relação à composição do CARF, composto majoritariamente por representantes do Fisco.

Além disso, a composição da CDI também varia de acordo com a categoria profissional do contribuinte. Por exemplo, se for médico, então deverá haver um médico entre os representantes do contribuinte. Outro direito relevante que lhe é garantido é o de solicitar a substituição de seus representantes. Ele pode solicitar a substituição de um contribuinte associado normal por um contador. Também pode requerer que um contribuinte associado normal seja substituído por outro.

Interessante notar também que o cargo de Conselheiro Departamental é remunerado, de acordo com o número de habitantes do departamento. O menor salário é do conselheiro de departamento com menos de 250 mil habitantes, que é de 1.520,59 €; o maior é para o conselheiro de departamento com mais de 1,25 milhão de habitantes (2.661,03 €). Esses valores são para o ano de 2015[5].

Quando a CDI é instaurada, o contribuinte tem o direito à imparcialidade e independência dos membros que a compõem, sob pena de nulidade do procedimento de imposição. Nesse sentido, um acórdão proferido pelo Conselho de Estado entendeu pela nulidade do procedimento, uma vez que ficou constatado que um dos membros da CDI era um inspetor-chefe de impostos que exercia funções de interlocutor departamental que, por meio de uma carta enviada ao contribuinte, tomou posição sobre o mérito do litígio (CE, 9 de março de 1990, n° 52260).

De acordo com Michel Bouvier, o art. L 59 do LPF permite à CDI qualificar juridicamente somente certos fatos[6]. Contudo, a regra geral é que somente questões de fato podem ser apreciadas pela CDI, não obstante a determinação da fronteira entre questões de fato e de direito tenha suscitado uma abundante jurisprudência[7].

Vale ressaltar que a CDI não está autorizada a propor solução para todos os litígios fiscais. Conforme sublinhado por Daniel Richer, “as comissões departamentais apenas podem intervir nos casos delimitados pela lei. Sua avocação, em alguns casos, é uma garantia do contribuinte ou da Administração, mais elas não possuem vocação universal para resolver todos os litígios capazes de opor contribuintes e Administração em qualquer matéria. Sua competência é definida por um conjunto de regras que se recortam[8].

Resumidamente, a CDI intervém nos litígios que versam sobre quatro pontos distintos: (1) o montante do faturamento decorrente de atividades industriais e comerciais, não comerciais e agrícolas, determinado de acordo com a apuração real; (2) as condições de aplicação dos regimes de isenção; (3) a aplicação de dispositivos que versam sobre verbas não dedutíveis para determinação do lucro de empresas industriais ou comerciais; (4) o valor venal de imóveis, fundos de comércio, ações, dentre outros[9].

Após analisar o dossiê e realizar audiência com a Administração e com o contribuinte, a CDI emite seu parecer (avis), que pode acolher a proposta daquela, deste, ou, ainda, sugerir uma solução própria. É importante registrar que a CDI não tem poder de decisão. Assim, o parecer emitido não vincula nenhuma das partes. Contudo, se o litígio persistir, o ônus da prova na fase contenciosa ficará sempre a cargo da Administração (art. L 192 do LPF), independentemente do conteúdo do parecer[10].

O ônus da prova ficará a cargo do contribuinte somente em três hipóteses: (1) sua contabilidade apresenta graves irregularidades; (2) quando o contribuinte não possui registros contábeis; (3) quando o contribuinte é tributado de ofício em virtude da ausência de resposta a um pedido de esclarecimentos.

Interessante notar que dados estatísticos mostram que 89,7% dos pareceres emitidos pela Comissão Departamental de Paris foram acatados em sua totalidade pela Administração; 6,5% foram seguidos parcialmente; e somente 3,8% dos pareceres não foram por ela consentidos[11]. Isso demonstra que mesmo que exista a possibilidade de se levar o caso para um Tribunal Judicial, a Administração acaba acatando o parecer das comissões.

Todavia, segundo dados obtidos durante o ano de 2008, em 60,9% dos casos tratados, a Comissão de Paris manteve o lançamento fiscal; em 30,4% dos casos, ela decidiu parcialmente contra o lançamento; e em 8,6%, a Comissão se pronunciou pela nulidade total do lançamento[12].

Pode-se dizer que os procedimentos da CDI são muito mais eficazes. Segundo Daniel Richer, a CDI emite, em alguns casos, verdadeiras decisões que substituem a decisão proferida pela Administração fiscal[13]. No entanto, sob o ponto de vista estritamente jurídico, a CDI emite apenas um parecer motivado que pode ou não ser adotado pela Administração fiscal. Porém, conforme indicado por Martin Collet, a Administração, em regra, segue essas opiniões, para corrigir suas pretensões ou até desistir da cobrança em caso de opinião contrária. Em caso de opinião contrária às suas pretensões, o contribuinte pode naturalmente seguir a via contenciosa[14].

Todavia, diante da análise de dados estatísticos, muitas vezes não é interessante para o contribuinte levar o caso para a Comissão, tendo em vista o alto risco de reversão de ônus da prova que poderá recair sobre ele.

3.2. Comissão Departamental de CONCILIAÇÃO(CDC)

A CDC é outro órgão paritário, cuja complexidade estrutural muito se assemelha à da CDI. É composta pelo diretor de serviços fiscais, três funcionários do fisco, um notário e três representantes do contribuinte. O presidente da CDC é um magistrado do Poder Judiciário[15]. Foi criada pela Lei nº 48-1360 de 1º de setembro de 1948, mas atualmente é regulamentada pelos arts. 1653 A, 1653 B e 1653 BA do CGI (Código Tributário francês), bem como pelos arts. 349, 350 A e 350 C do anexo III do mesmo diploma.

A CDC é competente para analisar e emitir um parecer sobre litígios que versam sobre o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), o Imposto sobre Publicação de Operações Imobiliárias (nos casos mencionados pela alínea 2 do art. 667 do CGI) e sobre a base de cálculo do Imposto sobre Registro[16], que incide sobre a cessão gratuita e onerosa de bens móveis e imóveis.

Sobre a delimitação das matérias submetidas à análise da CDI e da CDC, Daniel Richer indica que a repartição material das competências entre as duas comissões é estreitamente calcada sobre a repartição existente entre as duas ordens de jurisdição (administrativa e judicial, conforme será explicado no item 4 abaixo). É de se registrar, contudo, que há algumas matérias que não são de competência de nenhuma das duas comissões, o que não ocorre com a repartição de competências existente entre as duas ordens de jurisdição[17].

A CDC somente delibera se tiver quórum mínimo de cinco membros presentes, incluindo o presidente, devendo emitir parecer motivado[18]. Em todos os casos, se o parecer for ou não favorável à Administração, a ela recairá o ônus da prova em caso de prosseguimento do litígio na instância judicial, tal como ocorre com os pareceres emitidos pela CDI.

3.3. COMITÊ DE ABUSO DE DIREITO TRIBUTÁRIO

Nos casos em que a Administração acusa o contribuinte de ter cometido ato de abuso de direito no âmbito do direito tributário, tanto ela como o contribuinte poderão invocar a atuação do Comitê de Abuso de Direito para que se pronuncie sobre a questão.

Com efeito, conforme o art. 64 L do LPF, o Comitê de Abuso de Direito tem como missão emitir um parecer sobre a real natureza jurídica dos atos praticados pelo contribuinte que porventura se enquadrariam nos casos de abuso de direito.

Nos termos do art. R. 64-2 do LPF, o contribuinte tem um prazo de 30 dias a contar da recepção da resposta da Administração fiscal para levar o caso à apreciação do Comitê de Abuso de Direito.

O Comitê é composto por um juiz do Conselho de Estado, um juiz da Corte de Cassação, um advogado especialista em direito tributário, um conselheiro do Tribunal de Contas, um notário, um contador e, por fim, um professor universitário da área de direito ou economia.

Os membros do Comitê são nomeados pelo  Ministro do Orçamento francês após proposição da Ordem dos Advogados, do Conselho de Notários e Conselho Superior dos Contadores.

As decisões do Comitê de Abuso de Direito também devem ser fundamentadas. Tanto a Administração quanto o contribuinte podem recorrer ao Poder Judiciário caso o parecer não lhes seja favorável.

Vale ressaltar que nos últimos 8 anos a maioria dos pareceres emitidos pelo Comitê foi favorável à qualificação de atos realizados pelos contribuintes como abuso de direito. A título de exemplo, em 2013[19], dos 43 casos examinados pelo Comitê, durante 11 seções de julgamento, em 25 casos, o Comitê concluiu pela procedência da manutenção da sanção por abuso de direito; em 18 casos, foi contra a qualificação de abuso de direito. A única exceção foi durante o ano de 2010[20], em que dentre 15 casos julgados, sete foram favoráveis a Administração e oito contra.

Diferentemente dos outros comitês, o Comitê de Combate ao Abuso de Direito Tributário tem o condão de modificar o ônus da prova. Caso o Comitê se manifeste em favor às considerações do fisco, o ônus da prova será do contribuinte. Caso contrário, o ônus da prova será da Administração, que deverá provar que o contribuinte realmente realizou atos qualificáveis como abuso de direito.

4. A FASE CONTENCIOSA NO SISTEMA FRANCÊS

Para que se possa compreender plenamente o sistema de discussão pré-judicial adotado na França é preciso analisar, ainda que brevemente, a fase contenciosa. Como vimos, até aqui ainda não tratamos da fase contenciosa; abordamos a fase pré-contenciosa ou pré-judicial de discussão de tributos. Passemos agora à fase contenciosa.

Com efeito, existe na França um Tribunal Administrativo e um Tribunal Judicial. Em ambos, a decisão proferida faz coisa julgada, para ambas as partes. O que os diferencia, ao contrário do que ocorre no Brasil, é a competência para julgar determinadas matérias de direito tributário.

O art. L 199 do Livro de Procedimentos Fiscais determina as matérias que perfazem a competência de cada uma das jurisdições. Assim, é de competência do Tribunal Administrativo as discussões relacionadas a impostos diretos, impostos incidentes sobre o faturamento e impostos similares; isso inclui o imposto sobre a renda, contribuições sociais, IVA, dentre outros.

Por seu turno, é de competência do Tribunal Judicial as discussões relacionadas ao Imposto sobre Registro, Imposto sobre Licença Veicular, Imposto sobre a Sucessão, Taxa de Publicidade sobre Operações Imobiliárias, Imposto do Selo, contribuições indiretas e impostos similares. Não obstante a ampla competência do Tribunal Judicial, mais de 90% da discussão em direito tributário tramita perante os tribunais administrativos; a importância dos tribunais judiciais, para o direito tributário francês, é bem reduzida.

Com isso, notamos que a estrutura do contencioso administrativo francês não se assemelha com o contencioso administrativo brasileiro. Muitas pessoas comparam o Conselho de Estado (que é órgão máximo do Tribunal Administrativo) ao CARF, comparação que não procede, pelos motivos expostos acima.



[1] A França é dividida em 101 departamentos.

[2] Os 30 dias podem ser prorrogados por mais trinta dias por 30 dias por pedido formal operado pelo contribuinte.

[3] Artigos L. 59 A, L. 60, R* 1-2, R. 1-3, R* 60-1, R. 60-1 A, R* 60-2, R. 60-2 A, R* 60-3.

[4] Richer, Daniel. Les droits du contribuable dans le contentieux fiscal. Paris: LGDJ, 1997, p.65.

[5] A mesma remuneração é aplicada para as Comissões Departamentais de Conciliação, que serão analisadas abaixo.

[6] BOUVIER, Michel. Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt. 7ª ed., Paris: LGDJ, 2005, p. 120.

[7]Em regra geral, são tidas como questões de direito as que versam sobre interpretação de um texto ou que tenham por objeto a qualificação de alguma operação (natureza jurídica da profissão exercida, apreciação da natureza anormal de um ato de gestão, existência de uma sociedade de fato), ao passo que a materialidade dos fatos, assim como a apreciação que sobre eles convém fazer, devem ser enquadrados como questões de fato”. (Grosclaude, Jacques; Marchessou, Philippe. Procédures Fiscales. 4ª ed., Paris: Dalloz, 2007, p. 187)

[8] Richer, Daniel. Les droits du contribuable dans le contentieux fiscal. Paris: LGDJ, 1997, p.66.

[9] COZIAN, Maurice; DIBOUT, Patrick; PIERRE, Jean-Luc (dir.). Droits et garanties du contribuable. Evolutions et perspectives vingt ans après de rapport Aicardi. Paris: LITEC, 2008, p. 197.

[10] Mardiere, Christophe de la. La Preuve en Droit Fiscal, Paris: Litec, 2009, p. 115.

[11] Dados de 2008, segundo a Direção especializada de tributos da região de Ile-de-France. Nesse sentido cf.: Roblot-Minsssen e Hayat Mirko. “Commissions des impôts: un nouveau souffle?” In. Droit Fiscal, procédures fiscales. Edition Entreprises et affaires n° 43, 22 octobre 2009. Nesse mesmo sentido, conforme Claudie Payet, responsável pela direção da Câmara de Comércio e da Indústria de Paris durante ano de 2010, 90 % dos pareceres emitidos pelas comissões departamentais foram acatadas pelo Fisco francês (entrevista concedida ao Courrier du Grand Paris, fevereiro de 2010).

[12] Dados de 2008, conforme a Direção especializada de tributos da região de Ile-de-France. Conforme Roblot-Minsssen e Hayat Mirko. “Commissions des impôts: un nouveau souffle?” In. Droit Fiscal, procédures fiscales. Edition Entreprises et affaires n° 43, 22 octobre 2009.

[13] Richer, Daniel. Les droits du contribuable dans le contentieux fiscal. Paris: LGDJ, 1997, p. 67.

[14] COLLET, Martin. Droit Fiscal. Paris: PUF, 2007, p. 150.

[15] BOUVIER, Michel. Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt. 7ª ed., Paris: LGDJ, 2005, p. 120.

[16] COLLET, Martin. Droit Fiscal. Paris: PUF, 2007, p. 150.

[17] Richer, Daniel. Les droits du contribuable dans le contentieux fiscal. Paris: LGDJ, 1997, p.68/69.

[18] Conforme jurisprudência da Corte de Cassação, n. 95-17689, do 21 de outubro de 1997; Cass. Com. 00-16.916, 8 de julho de 2003.

Propostas legislativas de alteração do CARF e do Contencioso Administrativo Fiscal: contribuição ao debate

por Raquel Novais
Mestra em Direito Tributário pela PUC/SP
Advogada em São Paulo
Daniel Monteiro Peixoto
Doutor e Mestre em Direito Tributário pela PUC/SP
Professor do Programa de Educação Executiva da Direito GV
Advogado em São Paulo

 

1 – Introdução

O presente artigo tem por objetivo suscitar algumas reflexões sobre os projetos de alteração legislativa atualmente em curso perante o Congresso Nacional, no intuito de contribuir para o debate em torno de um aperfeiçoamento do atual contencioso administrativo fiscal. A perspectiva do presente trabalho será eminentemente jurídica, mirando os valores constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), mesmos valores indicados nos considerandos dos projetos em questão.

Dentre as propostas de alteração no atual contencioso administrativo fiscal, destacam-se: (i) a Proposta de Emenda à Constituição (“PEC”) S/N de 2015, de autoria do Senador Ataídes Oliveira (PSDB-TO), atual Presidente da CPI do CARF; (ii) o Projeto de Lei Complementar nº 543 de 2015, de autoria da Senadora Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM), atual Relatora da CPI do CARF; e (iii) o Projeto de Lei Ordinária nº 544 de 2015, de mesma autoria.

A PEC em referência, pela inserção de novo dispositivo ao art. 37 da CF/88, visa estabelecer a realização de concurso público de provas e títulos para a seleção dos julgadores que integrarão os órgãos de contencioso fiscal da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, estabelecendo a exigência de que os candidatos sejam bacharéis em direito com, no mínimo, 5 anos de experiência na área tributária.

Adicionalmente, altera o art. 180, II, da CF/88, para estabelecer que os pedidos de revisão formulados pela parte vencida, no âmbito do contencioso administrativo federal, sejam analisados diretamente pelo Tribunal Regional Federal, sem apreciação pelo Poder Judiciário em primeira instância. Por fim, estabelece a necessidade de edição de Lei Complementar, no prazo máximo de 90 dias, para regulamentar o contencioso administrativo federal, com vistas à implementar os preceitos antes referidos.

O projeto de Lei Complementar nº 543, de 2015, por sua vez, insere o art. 100-A no Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 1996), estabelecendo a observância obrigatória, pelos órgãos do contencioso administrativo fiscal, dos atos normativos expedidos pela Receita Federal do Brasil. Já o Projeto de Lei Ordinária nº 544, de 2015, altera o art. 33 do Decreto nº 70.235, de 1972, para excluir o efeito suspensivo dos Recursos Voluntários.

Importa analisar, com maior detalhamento, as referidas propostas.

2 – Concurso público para a seleção de julgadores administrativos

a) Considerações preliminares

A PEC que estabelece a necessidade de concurso público para o provimento das funções de julgador perante os órgãos de julgamento administrativo traz, como justificação primeira, os fatos apurados no âmbito da Operação Zelotes, relativos a ocorrência de esquema de corrupção supostamente envolvendo empresas, advogados e servidores públicos federais para alteração do resultado de julgamento em processos relativos a autuações fiscais, no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais do Ministério da Fazenda (“CARF”).

Até o momento, não se noticiou o nome dos atores envolvidos em tais episódios, tampouco as providências relativas à individualização, ao afastamento e à punição de tais pessoas. Nesse contexto, parece-nos que as assertivas constantes da justificação acima, inclusive ao afirmar que o órgão foi “absolutamente aparelhado por um esquema criminoso”, incorrem em generalização que desconsidera a seriedade, dedicação e capacidade técnica da maior parte dos profissionais que atuam e atuaram no âmbito do referido órgão, ao longo dos seus 90 anos de tradição.

Que não se criem, em nome de fatos isolados, não delimitados e julgados, generalizações simplistas, e limitadas a imputar as enfermidades diagnosticadas à presença de advogados ativos na composição dos órgãos paritários (como ocorreu com a edição do Decreto nº 8.441/2015, que, na prática, proibiu o exercício da advocacia pelos representantes dos contribuintes perante o CARF) ou, então, à estrutura paritária de composição dos órgãos de julgamento. Por melhores que sejam as instituições, a natureza humana que lhes é ínsita pode ensejar a possibilidade de deterioração.

O debate pelo aperfeiçoamento das instituições deve se focar nos mecanismos de prevenção, identificação e correção dos desvios. E a vida plena das instituições está não somente em serem capazes de atender aos seus objetivos, mas fazê-lo com observância aos seus valores.

b) Atual modelo paritário vs seleção por concurso público

Para que possa ter efetividade, o contencioso administrativo deve ter como atributos a neutralidade e a imparcialidade pois, somente assim, poderá ser aferida a legalidade dos atos administrativos impugnados pelo particular, por eles afetados. A ausência desses elementos comprometeria a tanto a legitimidade como a finalidade do contencioso administrativo, restando aos cidadãos o recurso ao Judiciário, já assoberbado. Há de se recordar, em adição, que a dívida ativa é o único título executivo em nosso ordenamento jurídico que é formatado unilateralmente pelo credor, o que torna ainda mais evidente a necessidade de participação do contribuinte no seu processo de formação prévia.

No âmbito do contencioso administrativo federal, como atualmente configurado, autores como Alberto Xavier identificam alguns elementos que permitem a caracterização da chamada “imparcialidade orgânica” (conceito esse que não se confunde com o de independência orgânica, conforme será melhor explicado mais adiante). Essa imparcialidade reside, basicamente, na diferenciação subjetiva entre o órgão que pratica o lançamento tributário e aquele que o reaprecia em controle de legalidade[1].

Em um primeiro estágio, a imparcialidade orgânica é constatada “pela diferenciação de funções, no âmbito do Fisco, entre órgãos de lançamento e órgãos de julgamento, como as Delegacias da Receita Federal especializadas em julgamento, encarregadas do julgamento de primeira instância das impugnações administrativas de tributos federais”[2]. Observa o autor que, mesmo que estes órgãos estejam vinculados à mesma estrutura orgânica, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, não se pode discordar que a especialização funcional é um importante passo no sentido da realização da imparcialidade.

Outro estágio de viabilização da imparcialidade orgânica pode ser verificado justamente na segunda instância administrativa, pelo fato de que o órgão de revisão (no caso, o CARF), deixa de pertencer à mesma organização hierárquica da Secretaria da Receita Federal do Brasil para configurar-se em corpo autônomo, mesmo que também sob a estrutura do Ministério da Fazenda (mesmo órgão do Poder Executivo)[3].

Um elemento adicional da imparcialidade orgânica (um terceiro estágio, podemos dizer) reside justamente na chamada “composição paritária”, visto ser o CARF integrado, em igual número, por funcionários do Poder Executivo e indivíduos indicados pelo setor privado.

O modelo paritário, tal como hoje posto, merece aperfeiçoamentos, mesmo sob o aspecto formal propriamente dito. Chama atenção o fato (já divulgado pelo próprio Presidente do CARF, no site do órgão, sob o título “resultado da consulta pública”) de que uma das sugestões mais recorrentes da sociedade, residia na implementação da chamada “presidência alternada”, modelo presente com sucesso em respeitados Tribunais Administrativos, a exemplo do TIT/SP, pois garante que o voto de qualidade esteja distribuído, de modo equilibrado, entre presidentes-Fisco e presidentes-Contribuintes. A despeito do apelo social, este formato foi rejeitado pelo Ministério da Fazenda, na redação final do RICARF. Além disso, o novo RICARF traz requisitos díspares para a designação de conselheiros: segundo o seu art. 29, a indicação de candidatos a conselheiros, no caso de representantes da Fazenda Nacional, recairá sobre Auditores em exercício no cargo há pelo menos 5 (cinco) anos; no caso de representantes dos Contribuintes, recairá sobre profissionais com no mínimo 3 (três) anos de comprovada experiência em atividades que demandem conhecimento nas áreas de direito tributário, processo administrativo fiscal e tributos federais. Isto para não falarmos da diferença de remuneração entre os indicados pelo Poder Público e aqueles indicados pelo setor privado, em idêntica atribuição.

Seja como for, não se pode negar que a existência de composição paritária (com a representação equilibrada entre Fisco e Contribuinte, como ocorre desde 1925, data de fundação do órgão), ainda que merecedora de aprimoramentos, constitui-se em um terceiro e importante estágio em busca da chamada imparcialidade orgânica, importantíssimo conceito na concretização da própria legitimidade do órgão como instância de controle da legalidade.

O modelo proposto na PEC, em sua parte relativa à realização de concurso público de provas e títulos para a seleção dos conselheiros do CARF, tem seu apelo positivo ao estabelecer mecanismo constitucionalmente legítimo de recrutamento, tendente a prestigiar a isonomia, a meritocracia e a capacidade técnica dos aprovados.

Se não adotados os devidos cuidados, contudo, este modelo pode abalar os elementos de imparcialidade orgânica antes descritos.

Isto porque, da forma em que redigidos os “parâmetros mínimos” a que alude o autor da proposta, apenas o primeiro estágio de imparcialidade orgânica se mostra (implicitamente) assegurado pelo texto constitucional: o de que haverá diferenciação funcional entre órgãos de lançamento e órgãos de julgamento. Sim, pois se o enunciado constitucional trata, precisamente, de órgãos de contencioso fiscal (e alude à concurso publico específico, para o provimento de suas vagas), deixa subentendido que estes terão diferenciação orgânica e especialização funcional em relação aos órgãos de lançamento.

Contudo, o texto da PEC não traça parâmetros que assegurem a existência de um segundo estágio de imparcialidade orgânica, nos moldes acima expostos (referentes ao posicionamento do órgão de contencioso fora da estrutura hierárquica da Secretaria da Receita Federal do Brasil), deixando ao alvedrio do legislador esta determinação.

Nesse passo, já se revela oportuno observar que uma das medidas propostas pela Senadora Vanessa Grazziotin, referente ao PLC nº 543/2015, cuida precisamente de buscar o esvaziamento desse segundo estágio de imparcialidade orgânica, uma vez que, pela alteração do Código Tributário Nacional (inserindo o art. 100-A)[4] subordina a atividade judicante do CARF aos ditames normativos da Receita Federal do Brasil. Na prática, portanto, torna o CARF hierarquicamente subordinado à Secretaria da Receita Federal[5].

Por outro lado – deixando entre parênteses, por ora, o referido PLC nº 543/2015 – a PEC dá margem a interpretação no sentido de que todos os órgãos de contencioso fiscal serão integrados por carreira própria a ser preenchida por bacharéis em direito. Isto significa dizer que, também em primeira instância, deverá ocorrer uma reformulação orgânica e no quadro de julgadores. Portanto, as Delegacias de Julgamento (“DRJ”) não mais poderão ser compostas pelos atuais integrantes, Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, na medida em que a PEC indica a formação de uma carreira própria, preenchida por “concurso público específico de provas e títulos”. Além disso, é importante recordar que os concursos públicos para a contratação dos atuais Auditores da Receita sequer exigem a condição de bacharel em direito.

Por fim, insta observar que o terceiro estágio de imparcialidade orgânica, atualmente configurado na forma da representação paritária, simplesmente deixa de existir na referida proposta. Assim, para que não haja perda de legitimidade dos órgãos de julgamento enquanto órgãos imparciais de controle da legalidade, é importante que sejam assegurados meios para que os novos integrantes destes órgãos possam atuar com independência funcional.

Aqui, a equação é delicada, pois tanto os órgãos de julgamento administrativo (administração-judicante), como os órgãos de arrecadação e cobrança (administração-parte), pertencem ao mesmo Poder Executivo. Não há, portanto, independência orgânica (conceito diverso da imparcialidade orgânica, antes explorado), pois os órgãos de julgamento não fazem parte de um poder independente, como é o caso do Poder Judiciário. Fosse essa a intenção, os novos órgãos de contencioso fiscal estariam previstos no art. 92 da CF/88 (órgãos do Poder Judiciário), em vez do art. 37 da CF/88, que disciplina genericamente a administração pública.

Como assegurar, então, sem paridade e sem independência orgânica, meios para que os julgadores administrativos atuem com independência funcional? Não sendo membros do Poder Judiciário, é dado que não possuirão as garantias constitucionais da magistratura, insertas no art. 95 da CF/88. Decerto que há garantias inerentes ao serviço público (a exemplo da estabilidade a que alude o art. 41 da CF/88, após cumprido o estágio probatório) que tendem a assegurar certa medida de independência, mas não plena. É preciso que sejam contempladas (idealmente, na própria PEC) garantias semelhantes às da magistratura (vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade do vencimento), a fim de assegurar que tais servidores sejam avaliados em seu desempenho funcional com objetividade e neutralidade, imunizando-os de pressões internas ou externas, a fim de que representem autênticos órgãos de controle de legalidade do ato administrativo de lançamento.

3 – Revisibilidade das decisões administrativas diretamente perante os Tribunais Regionais Federais

A PEC já referida também estabelece, em norma de eficácia limitada (condicionada que está à edição de Lei Complementar, a ser editada no prazo de 90 dias da promulgação da Emenda), que os pedidos de revisão formulados pela parte vencida no âmbito do contencioso administrativo federal sejam analisados diretamente pelo Tribunal Regional Federal, sem apreciação pela primeira instância do Poder Judiciário. Confira-se o teor do dispositivo em questão:

“art. 108. Compete aos Tribunais Regionais Federais: (…)
II – julgar em grau de recurso:
b) os pedidos de revisão formulados pela parte vencida no âmbito administrativo, do contencioso administrativo federal;”

A fórmula adotada não é exatamente inovadora, como pode parecer em um primeiro contato. Na realidade, já constou da Emenda Constitucional nº 7, de 13 de abril de 1977, promulgada por Ernesto Geisel sob a égide do regime excepcional estabelecido pelo Ato Institucional nº 5, logo após decretado o recesso do Congresso Nacional, por força do Ato Complementar nº 102, de 1º de abril de 1977.

Como a EC 7/77 estava sujeita à regulamentação para sua plena eficácia, a normas em questão, nem mesmo naquele período de supressão de garantias constitucionais, chegaram a encontrar aplicação concreta.

A análise da recente PEC com relação a esta fórmula revela fragilidades pelo prisma de sua constitucionalidade. Há nítida supressão de instância, em ofensa ao princípio do duplo grau de jurisdição. A Constituição Federal possui outras hipóteses em que os Tribunais possuem competência originária para o julgamento de dadas matérias, afastando-se a apreciação da lide em primeira instância (art. 102, inc. I, art. 105, inc. I e art. 108, I, da CF/88). Trata-se, contudo, de casos estabelecidos diretamente pelo próprio Poder Constituinte Originário. A supressão de instância por obra do Poder Constituinte Derivado, implica afronta direta à cláusula pétrea do art. 60, §4º, IV, da CF/88, por se tratar de proposta de emenda à constituição tendente a abolir garantia individual.

Ainda no intuito de contribuir para o debate, importa anotar que a formulação incorre em impropriedade técnica ao situar o chamado “pedido de revisão” no inciso II, do art. 108, da CF/88, como se tratasse de uma subespécie de “recurso”. O pedido de revisão em tela possui nítida natureza de “ação anulatória”, de forma que mais precisa seria a sua inserção dentre as hipóteses do inciso I, do mesmo art. 108, da CF/88[6].

Não se trata de recurso pois, mesmo que se confiram aos julgadores administrativos prerrogativas similares às da magistratura (o que sequer consta da PEC), os órgãos de contencioso administrativo permanecerão organicamente vinculados ao Poder Executivo, não podendo ser vistos como uma instância ordinária do Poder Judiciário, justamente por não estar a este vinculados.

Outro tema que exige cautela na sua análise é o estabelecimento de meios que viabilizem uma adequada dilação probatória no âmbito do pedido de revisão, mesmo que processado perante um Tribunal Regional Federal. Não raro, as provas produzidas em âmbito administrativo são insuficientes para a formação do convencimento do órgão jurisdicional, como nas hipóteses em que se entenda necessária a realização de perícia técnica, por expert de confiança do juízo. Justamente esta circunstância foi argutamente constatada por Ada Pellegrini Grinover, quando comentou o análogo modelo da EC 7/77, em artigo antes citado[7].

A ausência de meios que viabilizem a dilação probatória no ambiente do Poder Judiciário, comprometeria o princípio da ampla defesa, representando um grave vício de inconstitucionalidade no modelo que se propõe implementar.

4 – Supressão do efeito suspensivo do Recurso Voluntário

O Projeto de Lei Ordinária nº 544, de 2015, propõe alterar o art. 33 do Decreto nº 70.235, de 1972, para excluir o efeito suspensivo dos Recursos Voluntários. A justificação para esta medida enumera: (i) a qualidade das decisões de primeira instância, proferidas pelas DRJs, mantidas pelo CARF em sua maioria; (ii) lentidão do julgamento do Recurso Voluntário no âmbito do CARF, o que atrasa a execução dos créditos, lançados e confirmados em primeira instância, e; (iii) a ausência de efeito suspensivo em outras situações, a exemplo do recurso hierárquico da Lei nº 9.784/99.

É importante avaliar a referida proposta de supressão do efeito suspensivo à luz das características concretas do processo de constituição e cobrança do crédito tributário. Com a supressão do efeito suspensivo do Recurso Voluntário, os débitos confirmados pela DRJ seguirão diretamente para a inscrição em dívida ativa e ajuizamento da Execução Fiscal. Neste passo, os contribuintes deverão garantir o débito e defender-se em juízo, por meio da competente ação de Embargos à Execução Fiscal. Com isso, sem que os contribuintes tenham exercido qualquer opção, ter-se-á caracterizado, nos termos expressos do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 6.830/1980, o instituto da concomitância, que implicara automática desistência do direito de recorrer na esfera administrativa, extinguindo-se, necessariamente, o Recurso Voluntário sem qualquer apreciação de seu mérito pelo CARF.

Esvazia-se, na prática, o direito de defesa pela via do Recurso Voluntário, ou, mais precisamente, o próprio CARF.

O Supremo Tribunal Federal, quando analisou tentativa pretérita do legislativo em mitigar o direito estabelecido no mesmo art. 33 do Decreto nº 70.235/72 (exigência, estabelecida pela Lei nº 10.522/2002, de prévio depósito para a interposição de recurso administrativo), consolidou a orientação de que o direito ao duplo grau de jurisdição administrativa possui assento constitucional (art. 5º, incisos, XXXIV e LV, da CF/88), não podendo ser mitigado por mecanismos transversos (ADI 1.976 e dos REs 388.359, 389.383 e 390.513). Do voto do Min. Joaquim Barbosa, nos autos do RE 388.359, cabe destacar:

“Situados no âmbito dos direitos fundamentais, os recursos administrativos gozam entre nós de dupla proteção constitucional, a saber: art. 5º, incisos XXXIV (direito de petição independentemente do pagamento de taxas) e LV (contraditório)”.

A ausência de plausibilidade e de razoabilidade na justificação exposta no projeto de lei é clara. A mencionada “qualidade estatística” das decisões das DRJs não pode justificar a supressão dos mecanismos de controle recursal. É justamente a existência destes mecanismos, pelos quais as decisões são revistas e debatidas em sessões públicas, que fomenta o aprimoramento da atividade judicante em primeiro grau administrativo. Também não se pode justificar esta supressão em nome da celeridade, como se os fins justificassem os meios.

A celeridade do contencioso administrativo é um valor contemplado no art. 37 da CF/88, quando elenca em seu caput o princípio da eficiência. Ao lado, contudo, da celeridade, o art. 5º, LXXVII (incluído pela EC nº 45/2004), assegura aos litigantes no processo judicial e administrativo a “razoável duração do processo”, comando que traz a nítida mensagem de que o processo deve ter tramitação célere, sem que represente, todavia, qualquer atropelo a direito ou garantia individual. A almejada celeridade deve ser alcançada por  meios como a capacitação dos servidores, o reforço dos quadros e da estrutura de apoio e a otimização dos fluxos procedimentais. Não, porém pela supressão do direito de ampla defesa e de acesso ao duplo grau administrativo.



[1] XAVIER, Alberto. Do lançamento: teoria geral do ato, do procedimento e do processo tributário. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 291.

[2] Idem, ibidem.

[3] Idem, ibidem.

[4] “Art. 100-A. Os atos previstos no inciso I do art. 100 desta Lei são de observância obrigatória em qualquer instância administrativa, independentemente de vinculação do órgão àquele que editou a norma.”

[5] Além disso, ignora que os órgãos de contencioso administrativo são órgãos de controle de legalidade, que nem sempre estará presente nos atos normativos infralegais expedidos pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

[6] Semelhante advertência já foi feita por Ada Pellegrini Grinover ao comentar a EC nº 7/77 (in O Contencioso Administrativo na Emenda nº 7, de 1977. RDP nº 41-42. São Paulo: RT, 1977, pags. 66 e 67).

[7] Idem, Ibidem.

CARF e outros tribunais administrativos – uma análise crítica dos modelos adotados.

por Rafael Alves dos Santos
Advogado
Graduado em Ciências Contábeis
Sócio de AFGS Advogados
Rafael Capaz Goulart
Advogado
Secretário-Geral da Comissão Especial de Assuntos Tributários (CEAT) da OAB/RJ
Professor da Escola Superior da Advocacia (ESA) 
Sócio de AFGS Advogados

 

I – INTRODUÇÃO

Os Tribunais Administrativos Fiscais têm importante missão na constituição definitiva de créditos tributários, servindo como fiscalizador da atuação das Autoridades Fazendárias, prestigiando os princípios do contraditório e da ampla defesa, aplicáveis ao processo administrativo por expressa determinação constitucional.

Longe representar favor ou capricho, o contencioso administrativo representa um direito inalienável dos contribuintes, materializador do Estado Democrático de Direito, como bem pontuou o eminente Ministro Joaquim Barbosa nos autos do RE nº 388.359-3:

O procedimento administrativo é uma das formas de se realizar o Direito Administrativo. As relações entre Estado e administrados devem desenvolver-se legitimamente não apenas no âmbito judicial, mas também no âmbito da própria Administração, que está vinculada ao dever de realizar as diversas normas constitucionais e, especialmente, as normas constitucionais administrativas. A consecução da democracia, de último modo, depende da ação do Estado na promoção de um procedimento administrativo que seja: (i) sujeito ao controle dos órgãos democráticos, (ii) transparente e (iii) amplamente acessível aos administrados.
(…)
Da necessidade de se proporcionar um procedimento administrativo adequado, surge o imperativo de se consagrar a possibilidade de se recorrer no curso do próprio procedimento.
O direito ao recurso em procedimento administrativo é tanto um princípio geral de direito como um direito fundamental.”

Na seara tributária, o Professor Ricardo Lobo Torres[i] explica que o processo administrativo fiscal visa ao “controle da justa e legal aplicação das normas tributárias aos fatos geradores concretos. É um dos instrumentos para a efetivação da justiça tributária e para a garantia dos direitos fundamentais do contribuinte”. Aliás, o crédito tributário somente goza dos atributos de liquidez e certeza se previamente submetido ao processo administrativo fiscal, ocasião em que deve ser conferido ao contribuinte o direito à ampla defesa e ao contraditório, sob pena de nulidade.

É justamente nessa esteira que o art. 201 do Código Tributário Nacional (CTN) prevê que o crédito tributário somente está definitivamente constituído após a prolação de decisão final em processo administrativo regular, conforme, inclusive, já decidiu o Supremo Tribunal Federal[ii].

Em âmbito federal, esse papel de fiscalizador da legalidade do lançamento tributário é exercido, em grau recursal, pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), responsável pelo julgamento dos recursos que versam sobre matérias atinentes à arrecadação da União Federal, seja no tocante aos tributos, seja em relação às penalidades pecuniárias.

Dividido em Câmaras e Turmas especializadas em diferentes matérias, o CARF é responsável pela consolidação da jurisprudência administrativa em âmbito federal, dando a última palavra sobre matérias que muitas vezes sequer são levadas à apreciação do Poder Judiciário.

Inobstante a importância dos Tribunais Administrativos e a competência técnica da maioria de seus integrantes, alguns aspectos merecem reflexões, notadamente em razão dos últimos acontecimentos relacionados ao CARF.

II – O VOTO DE QUALIDADE

Em que pese a reformulação no Regimento Interno do CARF, editado pela Portaria MF nº 343/2015, permanece a regra segundo a qual, havendo empate na votação, prevalece o voto do Conselheiro-Presidente, sempre representante da Fazenda Nacional. Trata-se do questionável voto de qualidade (voto duplo).

Não raras as vezes, temas de extrema relevância são decididos pelo voto de qualidade, inclusive em sede de recurso destinado à Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF), formando jurisprudência que não representa efetivamente o posicionamento do Conselho. Nesse aspecto, confira-se, a título exemplificativo, os acórdãos nºs 9202-002.382, 9202-01.194, 9101002.013 e 9101-002.013.

Em nosso sentir, considerando que não há concurso público para o ingresso de conselheiros no CARF, a característica de órgão paritário é justamente o que confere legitimidade às decisões daquele Conselho. Logo, o voto de qualidade acaba por macular a imparcialidade dos julgamentos, sendo até mesmo natural que o Auditor Fiscal possua uma visão eminentemente fiscalista.

Não se ignora que em um órgão paritário é corriqueira a existência de empates. Todavia, conforme sugestão de Fábio Martins de Andrade[iii], reputamos mais consentâneo com os princípios que norteiam o Estado Democrático de Direito que o voto de qualidade fique a cargo do relator do caso, “que foi quem mais o analisou e o estudou para prolatar o voto de qualidade, seja ele representante da Fazenda Nacional ou dos contribuintes”.

Por esses motivos, parece-nos que ao reformular seu Regimento Interno, o CARF perdeu uma excelente oportunidade de extirpar a figura do voto de qualidade, cuja constitucionalidade se mostra duvidosa. 

III – O RECURSO PRIVATIVO DO REPRESENTANTE DA FAZENDA

Outra figura emblemática no processo administrativo fiscal é o recurso de manejo privativo do representante da Fazenda.

No âmbito do CARF, tal previsão estava contida no art. 7º, § 1º, da Portaria do Ministério da Fazenda nº 147/07, tendo, felizmente, sido posteriormente suprimida da legislação reguladora do processo administrativo.

Todavia, disposição análoga permanece em vigor em legislações que tratam de processos administrativos fiscais de Estados e Municípios, a exemplo da previsão contida no art. 266, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 05/1975 (Código Tributário do Estado do Rio de Janeiro), o qual dispõe que “da decisão de Segunda instância, não unânime, caberá recurso ao Secretário de Estado de Fazenda, interposto pelo Representante Geral da Fazenda, quando a entender contrária à lei ou à evidência de prova”. Também nesse sentido é o art. 50 da Lei nº 14.107/05, que regula o processo administrativo fiscal no Município de São Paulo.  

A possibilidade de interposição de recursos privativos da Autoridade Fazendária viola frontalmente os princípios da isonomia, da paridade de armas, da ampla defesa e do contraditório, servindo apenas para beneficiar o ente tributante, muitas vezes em detrimento da legislação e da jurisprudência, acabando por ofender, ainda, os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e da eficiência, encartados no art. 37 da Constituição da República.

Aliás, na hipótese dos chamados “recursos hierárquicos” a situação é ainda mais absurda. A exemplo do Estado do Rio de Janeiro, da decisão do Conselho de Contribuintes, não unânime, cabe recurso ao Secretário de Estado de Fazenda, interposto sempre pelo representante da Fazenda.

Nessa modalidade recursal o julgamento da controvérsia é deslocado para o plano político, criando para o Secretário de Fazenda uma estranha função de julgador, típica do regime totalitário, diametralmente oposto ao sistema democrático.

Assim, embora o Superior Tribunal de Justiça (STJ)[iv] já tenha se manifestado favoravelmente à existência do recurso hierárquico e o Supremo Tribunal Federal (STF)[v] entenda que eventual violação ao texto constitucional seria reflexa, parece-nos que o tema está a merecer maiores reflexões, inclusive em razão da atual e urgente necessidade de redução de demandas submetidas ao Poder Judiciário.

IV – A MOROSIDADE NOS JULGAMENTOS

De acordo com o disposto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição da República, “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Em que pese essa previsão constitucional, inserida no rol de garantias e direitos individuais do cidadão, não há dúvida de que os Tribunais Administrativos reiteradamente a descumprem, não sendo difícil encontrar casos que demoram mais de 5 (cinco) anos para serem definitivamente encerrados.

O grande prejuízo aos contribuintes decorre do fato de que durante o curso do processo administrativo, embora o crédito tributário esteja com a exigibilidade suspensa, os juros moratórios permanecem incidindo, situação essa que, além de majorar os valores provisionados pelas empresas, faz com que os contribuintes recebam uma conta exorbitante na hipótese de insucesso no debate.

Aliás, o STJ, ao apreciar o REsp nº 1138206, cujo acórdão foi submetido à sistemática dos recursos repetitivos, firmou posicionamento no sentido de que a Administração Fazendária Federal tem o prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias para concluir a análise de processo administrativo, haja vista o comando contido no art. 24 da Lei n° 11.457/07[vi].

Como consequência desse entendimento, o STJ também consolidou a tese de que a Administração Pública Federal se constitui em mora após ultrapassado tal prazo, que deve ser contado do início do contencioso administrativo.[vii]

Nesse contexto, alguns contribuintes têm postulado judicialmente a garantia do direito de não se sujeitarem à incidência de juros moratórios (equivalentes à taxa SELIC) sobre os créditos tributários objeto de processos administrativos que pendem de conclusão há mais de 360 (trezentos e sessenta) dias.

Vê-se, portanto, que os Tribunais Administrativos devem observar com maior rigor o prazo de tramitação dos processos, sob pena de imputar aos contribuintes o ônus de ver substancialmente acrescida sua dívida fiscal.

V – OS EFEITOS COLATERAIS DA DENOMINADA “OPERAÇÃO ZELOTES”

Conforme amplamente noticiado, a Polícia Federal deflagrou, em 26.03.2015, a denominada “Operação Zelotes”, que tem por objetivo apurar a suposta prática de crimes perante o CARF, decorrente da manipulação do trâmite de processos e de resultados de julgamentos.

Como consequência dessa investida policial e da gravidade dos fatos alegadamente apurados, a Assessoria de Comunicação do Ministério da Fazenda divulgou comunicado, em 31.03.2015, determinando “a suspensão das sessões de julgamento de todos os colegiados, até a divulgação de novo calendário a ser publicado no sítio do CARF na internet (www.carf.fazenda.gov.br) sem prejuízo do total de sessões previstas para o ano”.

Em virtude da comoção gerada pela “Operação Zelotes”, o Poder Executivo editou o Decreto nº 8.441/2015, estabelecendo que: (a) os conselheiros representantes dos contribuintes no CARF estão sujeitos às restrições ao exercício de atividades profissionais em conformidade com a legislação e demais normas dos conselhos profissionais a que estejam submetidos; e (b) tais restrições incluem a vedação ao exercício da advocacia contra a Fazenda Pública federal, nos termos da Lei nº 8.906/1994.

Nesse mesmo contexto, analisando Consulta formulada pelo Ministério da Fazenda, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) retomou a análise de tema bastante controvertido, qual seja, a possibilidade de os Conselheiros do CARF exercerem a advocacia.

A esse respeito, com respaldo no disposto no art. 28, II, da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)), o CFOAB firmou entendimento no sentido de que a advocacia é incompatível “a todos os que exerçam função de julgamento em órgãos de deliberação coletiva da administração pública direta e indireta”, conforme abaixo:

“Art. 28. A advocacia é incompatível, mesmo em causa própria, com as seguintes atividades: (…)
II – membros de órgãos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos tribunais e conselhos de contas, dos juizados especiais, da justiça de paz, juízes classistas, bem como de todos os que exerçam função de julgamento em órgãos de deliberação coletiva da administração pública direta e indireta; (…)”

Além disso, o CFOAB manifestou posicionamento no sentido de que parentes (até segundo grau) de conselheiros do CARF estarão impedidos de advogar junto ao colegiado.

Dessa forma, de acordo com a orientação firmada pelo CFOAB, os advogados integrantes do CARF deveriam requerer a suspensão de sua inscrição na OAB para a manutenção de sua função perante o Colegiado Administrativo, tendo sido concedido o prazo de 15 (quinze) dias, contados da publicação do respectivo acórdão, para que os conselheiros regularizassem sua situação.

Como era de se imaginar, a esmagadora maioria dos advogados que integravam o CARF renunciou ao seu mandato, causando verdadeira desfiguração e esvaziamento do Tribunal, situação essa que impossibilitou a breve retomada de suas atividades.

Tamanha é a complexidade do cenário instaurado no CARF que alguns contribuintes vêm obtendo decisões judiciais que reconhecem seu direito de não se submeterem à incidência de juros moratórios relativamente aos débitos fiscais pendentes de análise pelo Tribunal durante a paralisação decorrente da “Operação Zelotes”.

Avaliando os aspectos positivos e negativos que envolvem o tema, com a máxima deferência, parece-nos que a orientação do CFOAB caminhou mal, pois, no afã de prestar uma satisfação à sociedade e prevenir eventuais crimes, tratou da questão com base em situação que esperamos ser excepcional, em desprestígio ao interesse público, tendo em vista que a já esperada desfiguração da composição do CARF prejudicará as demandas pendentes de análise e poderá causar instabilidade na jurisprudência da Corte.

Sem dúvida, a prática de delitos, caso confirmada, deve sofrer todas as reprimendas previstas na legislação. Nada obstante, em nosso sentir, tal conjuntura de exceção jamais deveria influenciar tão negativamente no destino do CARF, fazendo-o implodir num contexto de total descredibilidade, que causará natural amedrontamento generalizado por parte dos julgadores em relação às causas de expressiva relevância financeira e que sejam favoráveis aos contribuintes.

Esperamos, entretanto, que o contencioso administrativo federal não se torne um mero ritual de passagem para o debate judicial, com o benefício da suspensão de exigibilidade de que trata o art. 151, III, do CTN.

VI – CONCLUSÃO

A considerar a importância do processo administrativo na constituição do crédito tributário e no exercício de direitos assegurados pela Carta Magna, reputamos pertinente que os pontos elencados acima sejam reavaliados, a fim de que se encontre um denominador comum na relação fisco-contribuinte.



[i] in “Processo Administrativo Fiscal: Caminhos para o seu desenvolvimento”, Revista Dialética e Direito Tributário nº 46, São Paulo, 1999, p. 78.

[ii] HC 92.002 e HC 90.957.

[iv] AgRg no AgRg no RMS 23497.

[v] RE 551.660-EDcl.

[vi] “Art.24.  Éobrigatórioquesejaproferidadecisãoadministrativanoprazomáximode360(trezentosesessenta)diasacontardoprotocolodepetições,defesasourecursosadministrativosdocontribuinte.”

[vii] AgRg no REsp 1494833 e REsp 1240714.

 

CARF e Outros Tribunais Administrativos – Uma Análise Crítica dos Modelos Adotados

por Renata Tuma e Pupo
Advogada da área tributária do escritório Pinheiro Neto Advogados

 

Desde a deflagração da Operação Zelotes, em que a Polícia Federal investiga supostos esquemas de venda de decisões junto ao CARF – Conselho Administrativo de Recuros Fiscais, muito se tem questionado sobre a atual configuração da Instituição, principalmente em relação à forma paritária de composição dos julgadores.

O modelo utilizado por grande parte dos nossos tribunais administrativos prevê a existência de uma divisão igualitária entre os representantes dos Contribuintes e da Fazenda Nacional, isso em se tratando do nosso contencioso administrativo tributário federal.

O CARF, que quando criado, chamava-se Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda [1], – apenas analisava recursos sobre o imposto de renda – era composto por cinco membros seriam escolhidos entre contribuintes do comércio, indústria, profissões liberais e funcionários públicos, todos de reconhecida idoneidade e nomeados pelo Ministro da Fazenda.

Não havia, portanto, uma divisão entre quem representaria a sociedade e o Estado. Mas esse formato foi modificado em meados de 1927, quando o Conselho de Contribuintes passou a analisar outras matérias, além do imposto de renda, como impostos de consumo.

Desde então, o Conselho é composto de forma paritária, constituído por membros representantes dos contribuines, indicados pelas principais associações de classe e por funcionários da Administração Pública, para representar a Fazenda.

Importante ressaltar, que, não obstante as diversas alterações na legislação que regem o Conselho, tendo o regimento interno da instituição sido modificado por inúmeras vezes, nunca houve qualquer proposta que alterasse o presente modelo de paridade.

Esta proposta, assim como todo sistema contencioso administrativo, advém da proposta do “Estado Social” – também chamado de bem-estar social –, que configura um modelo estatal com a intenção de consagrar aspirações sociais programáticas em disposições normativas, com a intenção de promover atitudes positivas por parte do Estado para atingir o bem-estar da sociedade[2].

A divisão igualitária dos julgadores vai muito além de mera representação. Isso porque, no contencioso administrativo tributário, seja ele federal, estadual ou municipal, a Fazenda Pública tem o poder de conferir certeza aos títulos executivos (no caso – CDA) sem o consentimento do contribuinte[3], diferente dos casos de títulos executivos extrajudiciais.

A paridade confere ao Contribuinte o devido processo legal, em que representantes da classe possam participar da legitimação do mencionado título, ainda que a existência do voto de desempate seja sempre do representante da Fazenda (no modelo atual).

O fim deste tipo de organização irá conferir ao Fisco um poder absoluto: os autos de infração são por ele lavrados, e os recursos serão por ele também analisados.

Os tribunais estaduais brasileiros possuem o mesmo modelo adotado pelo CARF, com exceção do Tribunal AdministrativoTributário do Estado de Pernambuco – TARE, que,. desde os anos de 1970, passou a exigir concurso público para a investidura do cargo de conselheiro do tribunal.

Eis que surgiu, após inúmeros os escândalos decorrentes da citada operação da Polícia Federal, após – ainda – cogitarem o fim do CARF, a hipótese de transformar o Conselho em um órgão não mais paritário, composto por julgadores previamente aprovados em um concurso público para tal função.

A discussão há tempos existe e é defendida pelo Ex- Secretário da Receita Federal Everardo Maciel [4], no sentido de que a segunda instância do contencioso administrativo federal – CARF, bem como dos demais tribunais de julgamento fiscal pelo país, não deveriam ter natureza paritária, uma vez que não deve haver interesse de nenhuma das partes, seja ela do contribuinte ou da fazenda.

Para os que apoiam este modelo, os tribunais deveriam ser compostos por agentes públicos, investidos para tal função, com dedicação exclusiva ao cargo. Isto, teoricamente, colocaria fim ao problema da corrupção dos conselheiros, fato este que suspendeu as atividades do CARF desde meados de março do presente ano.

Um primeiro passo para mudança foi dado: o Conselho Federal da OAB decidiu que é incompatível o cargo de conselheiro – representante do contribuinte – (com atuação no âmbito federal) com o excercício da advocacia. Em outras palavras, aquele que atuar como julgador, não poderá integrar sociedades de advogados, tampouco atuar por conta própria [5].

Ainda para fomentar as mudanças do Conselho, foi apresentada Proposta de Emenda à Constituição Federal – PEC 112/15, junto à Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado, a CPI do CARF, cujo tema dividiu opiniões.

A PEC prevê, dentre outros aspectos, a introdução do inciso XXIII ao artigo 37 da Constituição Federal, contendo o seguinte texto:

“Art. 37…………………………………………………
……………………………………………………………..
XXIII- os órgãos do contencioso fiscal da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão integrados por bacharéis em direito com, no mínimo, 5 anos de atividade jurídica na área tributária e aprovados em concurso público específico de provas e títulos.”

 A intenção do Poder Legislativo de realmente acabar com a paridade, tornando todos os julgadores membros da administração pública, foi objeto de consulta na aludida Comissão, contando ainda com a presença de alguns representante de entidades de interesse como membro da Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil –ANFIP, dos advogados e até do próprio CARF.

A proposta, bem como uma efetiva mudança em todo o sistema tributário administrativo ainda encontra-se no âmbito de discussões, possíveis ajustes e melhorias. Ainda não há previsão de retorno das atividades judicantes do CARF.

De toda sorte, medidas necessárias para a melhor consecução do contencioso administrativo tributário deverão ser tomadas, observando-se a garantia dos princípios constitucionais, principalmente da ampla defesa e do duplo grau de jurisdição.

[1] O Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda foi instituído pelo Decreto nº 16.580, de 04 de setembro de 1924, e começou a funcionar em 14 de setembro de 1925, no Rio de Janeiro – antiga capital do Brasil.

[2] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30 ed. São Paulo: Atlas, 2014 (p. 4).

[3] Lei de Execuções Fiscais – 6.830/ 1980

[4] Informação fornecida pelo Ex- Secretário Everardo Maciel em entrevista dada à revista Veja, no dia 11/04/2015.

[5]. A decisão abrange o administrativo federal, mas a previsão é que se estenda aos tribunais estaduais. 

Dia 25 de setembro de 2015 – Palestra no Rio de Janeiro

Das 9:30 às 12:00 horas na sede da ABDF.
“Dialogando com o Direito Tributário” – Direito Tributário x Direito do Trabalho 
Painelistas: Ministro Alexandre Agra Belmonte, Dr. Fábio Berbel, Dr. Luís Felipe Krieger M. Bueno e Dr. Rubem Tadeu Cordeiro Perlingeiro   
Coordenadores: Dr. Gustavo Damázio de Noronha e Dr. Luís Felipe Krieger M. Bueno

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